Заключение

Просмотров: 30

Государственные закупки являются необходимым инструментом социально-экономической политики государства. Правовое регулирование приобретения товаров для обеспечения нужд российского государства имеет продолжительную историю. Мировой практикой выработан эффективный механизм закупок для государственных нужд - это конкурсный отбор поставщиков. Действовавший до 1 января 2014 года Закон № 94-ФЗ уже давно вызывал у практиков и ученых множество вопросов прежде всего в связи с низкой прозрачностью госзакупок и отказом от приоритета квалификационного отбора в пользу минимальной цены заявки. Необходимость изменения механизма государственных закупок давно назрела, и первым этапом этих изменений должно стать принятие нового закона о государственных контрактах. По сути, федеральная контрактная система, которая введена в нашей стране с 1 января 2014 года одновременно с вступлением в законную силу Закона № 44-ФЗ, призвана впервые сформировать полноценную систему регулирования закупок, при этом вбирая в себя способы определения исполнителя. Важнейшим концептуальным новшеством Закона о контрактной системе является подход, по которому законодательному регулированию подлежит не только процедура размещения государственного заказа. Согласно п. 1 ст. 1 новый закон регулирует: - планирование государственных закупок; - мониторинг этих закупок; - аудит в указанной сфере; - контроль в сфере закупок. Закон № 44-ФЗ сочетает в себе 2 базовых принципа, позволяющих добиться максимально эффективного использования бюджетных средств: открытости и конкурентности госзакупок. Государственный контракт определяется как договор, заключенный от имени Российской Федерации государственным заказчиком для обеспечения, соответственно, государственных нужд. Между тем в новом законе отсутствует определение понятия «государственных нужд». Нормы, содержащиеся в законе о госзакупках, являются специальными по отношению к общим нормам, указанным в ГК РФ, и, в случае если отношения возникают именно в сфере размещения заказов, должны применяться положения Закона № 44-ФЗ. Законодательство о размещении заказов основывается, помимо специального закона, также на положениях ГК РФ и БК РФ. Отдельные нормы и положения законодательства о государственных закупках раскрываются или рассматриваются в ряде других федеральных законов и постановлений Правительства РФ. Кроме того Российская Федерация является участником международных соглашений, касающихся публичных закупок. Так, Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) 1 июля 2011 г. принят Типовой закон о публичных закупках, который заменил Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. В целях проведения согласованной политики в области государственных Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация заключили Соглашение от 9 декабря 2010 г. о государственных (муниципальных) закупках. Основными сторонами процесса осуществления госзакупок выступают заказчики и участники размещения госзаказа, которые располагают различными правами, корреспондирующими обязанностям противоположной стороны. Закон № 44-ФЗ делит всех заказчиков по госзаказу на две категории: 1) государственных заказчиков; 2) иных заказчиков. Нужды бюджетных учреждений не являются государственными нуждами. Кроме того Закон о госзакупках не включает в состав государственных заказчиков любые хозяйственные общества, даже если доля соответствующего публично-правового образования в их уставном капитале равна ста процентам. Впервые в отечественном законодательстве предусмотрено создание заказчиком специальных структурных подразделений - контрактных служб. В их полномочия включена подготовка плана обеспечения государственных и муниципальных нужд, разработку плана-графика осуществления закупок, подготовку документации о закупках, заключении и исполнении контракта. Осуществление размещения госзаказа возлагается на специально создаваемые комиссии по размещению заказа. Закупочная деятельность выделена законодателем отдельно в главе 2 Закона № 44-ФЗ, которая включает в себя следующие стадии: - планирование закупок; - осуществление закупок; - исполнение контракта. Самой начальной стадией является планирование, которое осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения: - планов закупок; - планов-графиков. Планы закупок формируются заказчиками при этом, как и план-график, должны соответствовать федеральному закону о бюджете. Законом № 44-ФЗ введена новелла о нормировании в сфере закупок. Несомненным достижением Закона № 44-ФЗ является установление пяти методов определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта: нормативный, тарифный, проектно-сметный, затратный, метод сопоставимых рыночных цен. Заказчик (орган, уполномоченный на проведение конкурса или аукциона) располагает правом на самостоятельное формирование порядка определения цены контракта. Способ размещения заказа определяется заказчиком самостоятельно, но с учетом положений Закона № 44-ФЗ: 1) с использованием конкурентных способов определения поставщиков; 2) путем закупки у единственного поставщика. До принятия Закона № 44-ФЗ общепринятыми способами размещения заказов были конкурсы и аукционы. Закон № 44-ФЗ содержит несколько новых способов осуществления закупок: две разновидности конкурса - конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс, а также самостоятельный способ - запрос предложений. Заказчик, уполномоченный орган вправе привлекать специализированные организации и экспертов. Оптимальным способом оформления отношений между заказчиком и специализированной организацией при проведении торгов является агентский договор. К участникам размещения заказов законодательство относит лиц, претендующих на заключение контракта или договора. В качестве таковых могут выступать любые организации (независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала), а также физические лица, в том числе и индивидуальные предприниматели. Победитель, получающий право заключить госконтракт, определяется, как правило, в два этапа. На первом этапе проверяются первые части заявок участников, на втором - оцениваются вторые части заявок и анализируются учредительные документы участников размещения заказа. Несоответствие установленным требованиям означает выбытие участника из «турнира». Однако вместе с победой не заканчивается история взаимоотношений заказчика и исполнителя госконтракта. Напротив, они вступают в ответственную фазу исполнения гражданско-правовых обязательств. Заказчик может выдвинуть требование об обеспечении исполнения контракта. Обеспечение заявки необходимо внести на электронную торговую площадку в виде безналичного перевода, а вот обеспечение контракта можно осуществить двумя способами: 1) победитель вносит на расчетный счет заказчика сумму обеспечения в полном объеме; 2) победитель аукциона в качестве обеспечения использует банковскую гарантию. В соответствии со ст. 12 ГК РФ лицо может использовать только способы защиты гражданских прав, предусмотренные законом. Закон о госзакупках предусматривает процедуры защиты прав сторон госконтракта на поставку товаров. Защита может осуществляться в: 1) административном порядке; 2) судебном порядке. В настоящее время осуществление защиты прав в административном порядке не является обязательным предварительным условием для использования судебного порядка защиты. На практике подавляющее большинство жалоб подаются в Федеральную антимонопольную службу, которая проверяет сведения, содержащиеся в жалобе и по ее результатам выносит соответствующее решение. Законом № 44-ФЗ установлен ответственный орган за определение порядка и условий отбора операторов электронных площадок - Правительство РФ. Также будет определен также орган, устанавливающий единые требования к функционированию площадок, - федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Главными целями антимонопольного контроля при проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд являются: 1) обеспечение доступа хозяйствующих субъектов на рынок поставки продукции для государственных нужд; 2) создание равных условий для конкуренции среди поставщиков - участников конкурса. Практика показывает, что в случае проведения конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд госзаказчики зачастую нарушают действующее законодательство. Так, например, можно выделить следующие нарушения антимонопольного законодательства, допускаемые госзаказчиком при подготовке и проведении конкурсного отбора. Это: - отсутствие конкурсной документации либо отсутствие в конкурсной документации всех сведений, предусмотренных действующим законодательством; - формирование условий конкурса с учетом возможностей конкретного поставщика; - включение в состав конкурсных комиссий представителей поставщиков - участников конкурса; - нарушение установленной конкурсной документацией или действующим законодательством процедуры оценки поставщиков при определении победителей и т.п. Отношения, складывающиеся между государственными органами и какой-либо организацией при госзаказе можно охарактеризовать как специфичные. В них присутствует такой фактор, как привилегированное положение административных органов относительно исполняющей заказ организации. Одним из методов административного контроля за выполнением госзаказа является создание реестра недобросовестных поставщиков, основная задача которого - создание списка нарушителей, которые будут испытывать от этого определенные неудобства. Закон № 44-ФЗ предусматривает ответственность: - заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (п. 4 ст. 34); - поставщика (подрядчика, исполнителя) за непредставление информации, указанной в п. - 19 ст. 34 Закона № 44-ФЗ; - за непредставление информации, указанной в п. 23 ст. 34 Закона № 44-ФЗ. Неустойка может выражаться в уплате штрафа или пени. Неустойка может быть законной или договорной. Перечень положений, выносимых на защиту:

1. Формирование современной системы госзаказа прошло длительную эволюцию. Однако законодатель не в полной мере учел достоинства Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ, в частности излишне сузил критерии оценки заявок.

2. Государственный заказ определен как гражданско-правовой договор, в котором конкретизированы потребности публично-правового образования.

3. Участником размещения заказа является хозяйствующий субъект, который выразил свою волю на участие в размещении заказа путем совершения действий, свидетельствующих о его желании заключить договор по результатам размещения заказа.

4. Закон № 44-ФЗ не содержит ни механизма определения квалификации участников торгов, ни их конкретных критериев. В Законе лишь перечислены некоторые признаки. По мнению автора, квалификационные критерии должны содержаться в законодательстве о госзакупках в минимальном виде с тем, чтобы отсечь от участия, прежде всего, фирмы-«однодневки».

5. Поскольку осуществление полноценного антимонопольного контроля затруднено тем, что действующим законодательством не установлена процедура обязательного уведомления антимонопольных органов о проведении конкурса или аукциона, рекомендовано автоматическое уведомление ФАС и других органов о новом тендере непосредственно с самой торговой площадки.

6. Нормы Закона № 44-ФЗ не содержат запрета на установление требования о наличии у участников размещения заказа лицензии на право осуществления деятельности, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну. В целях устранения данного пробела необходимо введение в закон нормы, обязывающей участников размещения заказа сообщать о наличии лицензии на право осуществления деятельности, связанной с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

7. В помощь конкурсным комиссиям в определении наиболее надежных поставщиков продукции можно предложить вести реестр добросовестных поставщиков, в который бы включалась информация о поставщиках, добросовестно исполнивших государственные контракты.

8. Законодательство о госзаказе прямо не указывают момент приобретения статуса участника закупки (размещения заказа). Показано, что статус участника госзакупки приобретается в процессе подачи первой части заявки. Именно на этой стадии у заказчика возникают определенные обязательства по разъяснению положений тендерной документации.

9. В практике возникла достаточно серьезная проблема, связанная с необходимостью разграничивать случаи участия учреждения в гражданских правоотношениях, связанных с осуществлением госзаказа, при осуществлении им основной деятельности и иной, приносящей доходы деятельности. Сформулировано мнение о том, что по всем обязательствам государственного учреждения должно нести государство.