Направления совершенствования управления закупками

Просмотров: 86
3.2 Направления совершенствования управления закупками

Для решения проблем, мешающих раз­витию системы муниципального заказа в России, необходимо предпринять ряд дейс­твий как стратегического, так и тактического характера:

- создание в субъектах РФ и муниципа­литетах необходимых условий для развития электронной торговли, утверждение тре­бований к ней, в том числе к электронной подписи;

- поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) крупными партиями в целях увеличения экономии, связанной с объемом закупаемой продукции;

- осуществление контроля за размеще­нием муниципального заказа путем мо­ниторинга электронных ресурсов, печатных изданий;

- в целях повышения конкуренции среди поставщиков размещение муниципальны­ми заказчиками извещения о проведении торгов не менее чем в трех средствах мас­совой информации: на официальном сайте РФ или на официальном сайте уполномочен­ного органа в субъекте РФ, в официальном печатном издании РФ или в официальном печатном издании субъекта РФ, а также в тиражном печатном издании, которое поль­зуется наибольшей популярностью в Краснодарской области.

Главной задачей контрактной системы является построение целостной структуры муниципальных закупок - планирование и обоснование установления начальной (максимальной) цены закупок, размещение заказа, порядок исполнения контрактов, анализ результатов; а также устранение различных неточностей и пробелов в действующем законодательстве.

ФАС России предлагает быструю административную процедуру по расторжению контракта. Расторжение контракта через такую процедуру становится возможным при существенном нарушении обязательств, как заказчиком, так и поставщиком. Обе стороны имеют право обратиться в специальную комиссию, которая в 10-дневный срок примет решение о подтверждении либо неподтверждении существенного нарушения контракта. Для заказчика - это возможность замены недобросовестного поставщика, а для поставщика - защита его прав от недобросовестного заказчика.

Минэкономразвития России считает, что контракт может быть расторгнут заказчиком в одностороннем порядке в случае, если это было предусмотрено документацией об осуществлении закупок и контрактом, на основании мотивированного представления контрактной службы заказчика в строго определенных случаях. По мнению Минэкономразвития России заказчик обязан расторгнуть контракт в одностороннем порядке в случае, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствует установленным в документации об осуществлении закупок требованиям к участникам процедур закупок либо представил недостоверные сведения о дополнительных требованиях к участникам процедур закупок, которые позволили ему стать победителем соответствующей процедуры закупки. Поставщиком же контракт может быть расторгнут в одностороннем порядке, если это было предусмотрено документацией об осуществлении закупок и контрактом, в случае неоднократного нарушения заказчиком сроков оплаты товаров, работ, услуг. Налицо явный перекос в сторону прав заказчика по сравнению с правами участников размещения заказа. Ведь возможность предусмотреть право участников закупок на расторжение в одностороннем порядке есть у заказчика на стадии формирования документации. Более того, решение о расторжении принимается самостоятельно одной из сторон.

По мнению А.С. Вилкина, при сравнении предложенных схем выигрывает предложение ФАС России расторгать контракты на основании решения административной комиссии. Не вызывает сомнения, что вся система муниципального заказа будет подвергнута системным изменениям в 2012 году, в том числе это коснется и процедур муниципального контроля. Важно обратить внимание на смежные нормативные документы, указанные выше, в которых содержатся положения о муниципальном и финансовом контроле. Исходя из анализа этих документов вывод напрашивается сам собой: муниципальный контроль в сфере размещения заказа есть составляющий элемент муниципального финансового контроля в рамках бюджетного законодательства РФ и разделять их не представляется логичным и эффективным [1].

В целях приведения в соответствие законодательства, регулирующего государственные (муниципальные) закупки, в БК РФ [2] необходимо включить такие определения, как «бюджетная заявка», «государственная (муниципальная) закупка». Следует заметить, что в Порядке закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 [3], указывается, что бюджетные заявки являются основой разработки расходной части федерального бюджета и представляются в Министерство экономики Российской Федерации, Министерство науки и технической политики Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации. Выделенные по указанным заявкам бюджетные ассигнования служат основанием для открытия финансирования заказов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд. Однако определение понятия «бюджетная заявка» в действующем законодательстве отсутствует. Термин «заявка» очень часто встречается в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», однако понятие «бюджетная заявка» отсутствует.

Бюджетную заявку можно определить как документ, который составляется государственными (муниципальными) заказчиками, указывающий проектируемые объемы бюджетных ассигнований для осуществления закупок и поставок продукции, товаров и выполнения работ, услуг в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.

В целях единообразия применения понятия «государственная (муниципальная) закупка» необходимо включить его в БК РФ [4].

Представляется правильным с точки зрения бюджетного финансирования ценовые критерии государственных закупок определить в БК РФ. Разрешение этой проблемы имеет существенное практическое значение. В тесной взаимосвязи с данной проблемой находится проблема, касающаяся условий выделения ассигнований из бюджета. Представляется необходимым закрепить в БК РФ положение о том, что «ассигнования как из бюджетной системы, так и из других централизованных фондов должны осуществляться строго по срокам, так, чтобы они могли быть наиболее рационально использованы в хозяйстве» [5].

Вводимые изменения, в первую очередь, должно затрагивать кадровую политику структуры, ведь в конечном итоге, всегда справедливо высказывание «кадры решают все». Для этого специалисты структуры должны регулярно проходить переподготовку по новым программам, ориентированным на повышение квалификации на тему организация системы и управление муниципальными заказами.

Мероприятия по совершенствованию муниципального заказа касаются различных инструментов и процедур, используемых в системе. В первую очередь, такие меры должны касаться развития законодательства и избавления его от пробелов и противоречий.

По сравнению с Законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ, который предусматривал 6 основных способов размещения заказа (конкурс, аукцион, аукцион в электронной форме, запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах), в Законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ увеличилось число способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Новым законом способы размещения заказа различаются на:

- конкурентные;

- неконкурентные (закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя).

Федеральная контрактная система предусматривает следующие конкурентные способы размещения заказа:

- конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс);

- аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион);

- запрос котировок;

- запрос предложений.

Таким образом, в Законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ разграничены отдельные разновидности конкурсов.

В ч. 1 ст. 83 Законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ дано определение запроса предложений, под которым понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре, работе или услуге.

В целях улучшения хода проведения электронных торгов, проводимых местными органами власти, необходимо работать над обеспечением единства экономического пространства, а также расширить возможности для участия обширного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в борьбе за заключение контракта.

Совершенствование размещения муниципального заказа касается не только пересмотра его правовых основ, но практических средств, используемых при организации торгов, формировании заявок и т. д. Сегодня предложения по усовершенствованию в сфере муниципального заказа затрагивают способы размещения предложений, саму процедуру, требования и критерии к исполнителям. Государство в целом и местные власти всеми силами способствуют развитию этой сферы ради обеспечения максимально высокого качества товаров и услуг, а также в целях более рационального использования бюджетных средств.

ФАС России предлагает усовершенствовать уже существующую систему уполномоченных органов и создавать их на федеральном уровне при главных распорядителях бюджетных средств (далее - ГРБС), которые должны будут осуществлять закупки для сети подведомственных учреждений. На региональном уровне такие уполномоченные органы будут осуществлять функции по размещению заказов для нужд заказчиков субъекта РФ и для муниципальных заказчиков, которые располагаются на территории соответствующего субъекта РФ. Муниципальное образование вправе создавать уполномоченный орган, если численность населения более 100 тысяч человек (в остальных случаях размещение заказа происходит уполномоченным органом субъекта РФ).

Предполагается, что такие уполномоченные органы заберут на себя следующие функции:

1. Организация планирования размещения заказа.

2. Осуществление проверки обоснованности начальной (максимальной) цены контракта.

3. Формирование корректного технического задания, исключение нарушений законодательства.

4. Проведение процедуры торгов.

5. Сопровождение процедуры заключения и исполнения контракта.

6. Анализ результатов исполнения контракта.

Таким образом, предлагаемый проектом формат уполномоченного органа в корне отличается от существующего, полномочия которого описаны в ч. 2 ст. 4 Закона № 94-ФЗ и ограничиваются только размещением закупки, т.е. только проведением процедуры.

Исходя из предполагаемых полномочий «нового» уполномоченного органа видно, что это действительно предпосылка к качественно иному уровню всей системы закупок и формированию профессиональных групп закупщиков, которые только этим и будут заниматься.

Рассмотрим предлагаемую систему планирования муниципального заказа. Реестр муниципальных потребностей должен подготавливаться на очередной год и плановый период в разрезе органов исполнительной власти. Суть - декларация объемов и номенклатуры товаров, работ и услуг в разрезе муниципальных услуг, функций и мероприятий.

Планирование закупок должно осуществляться исходя из определенных с учетом положений статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения:

1) планов закупок;

2) планов-графиков.

Планы закупок должны формироваться заказчиками исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, а также с учетом установленных ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков.

Обоснование закупки должно осуществляться заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок.

План-график отдельной закупки должен подготавливаться по каждой отдельной закупке. Задачи: спланировать размещение закупки, наметить основные этапы ее исполнения, представить в публичном пространстве обоснование значимых решений, принятых в отношении каждой конкретной муниципальной закупки (обоснование цены, типа контракта, сроков и содержания контракта и т.д.

План-график муниципального заказа должен содержать обобщение ключевой информации из планов отдельных закупок. План-график муниципального заказа должен содержать также агрегированную информацию по всем планируемым закупкам ведомства, в том числе: предмет закупки, способ закупки, основные даты закупки и исполнения контракта.

Следующим составным элементом стадии планирования закупок ФАС России предлагает сформировать «библиотеку типовых контрактов» и некую библиотеку инновационных требований к закупаемой продукции. Предполагается, что федеральные органы исполнительной власти по согласованию с Минфином России, Минэкономразвития России, ФАС России утверждают типовые контракты, а также требования к продукции, в том числе инновационные, и размещают их на официальном сайте. Заказчики, уполномоченные органы обязаны использовать типовые контракты и инновационные требования к продукции при размещении заказов.

Это действительно необходимый элемент, который сегодня никак не урегулирован и заказчики занимаются «творчеством», формируя проекты контрактов, технических заданий, спецификаций и другие документы, не обладая, при этом, даже соответствующими специалистами.

Следующим элементом стадии планирования закупок является установление обоснованной начальной (максимальной) цены контракта. Данный элемент был урегулирован в апреле 2011 года в связи с изменениями в Закон о размещении заказов в результате чего появилась статья «19.1 Начальная (максимальная) цена контракта (цена лота)» [6].

Создание единого информационного про­странства в области муниципального зака­за, охватывающего органы муниципальной исполнительной власти РФ, исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуп­равления, специализированные организации, участников процедуры размещения заказа и контролирующие органы, способствует по­вышению конкурентоспособности товаров, производимых в нашей стране.

Эффективность муниципального заказа также в значительной степени зависит от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения сферы муниципального заказа. Это проявляется не только в количестве занятых в сфере муниципального заказа специалистов, но и в уровне из подготовки, квалификации, правовой культуры и материального обеспечения. В целях повышения эффективности управления закупками продукции для муниципальных нужд и дальнейшей возможности выделения в штатном расписании заказчика соответствующей должности, предложено дополнить «Всероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов» новой специальностью - специалист в сфере муниципального заказа.

В целях совершенствования контроля за целесообразностью особо дорогих муниципальных заказов можно рекомендовать Администрации Новороссийска принять муниципальные правовые акты, регулирующие порядок общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений на сумму свыше 1 млрд. рублей. Аналогичный нормативный акт принят на уровне Краснодарскому краю. Предлагаемый порядок общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд муниципального образования и нужд бюджетных учреждений муниципального образования для муниципальных и иных заказчиков муниципального образования призван регулировать отношения муниципальных и иных заказчиков муниципального образования, комитета по управлению муниципальным имуществом муниципального образования при общественном обсуждении закупок товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд муниципального образования и нужд бюджетных учреждений муниципального образования с начальной (максимальной) ценой контракта и (или) гражданско-правового договора (ценой лота) на сумму свыше 1 млрд. рублей. В общественном обсуждении могут на равных условиях принимать участие любые юридические лица, вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, а также муниципальные органы и органы местного самоуправления. Общественное обсуждение проводится в два этапа: первый этап - обсуждение заказов на официальном сайте; второй этап - проведение очного публичного обсуждения.

Таким образом, управление закупками продукции для муниципальных нужд Новороссийска содержит ряд проблем, в частности практика показывает, что прошедшая централизация закупок на едином сайте и электронных торговых площадках привела к снижению эффективности контроля со стороны местных органов исполнительной власти. Отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа приводит к многочисленным ошибкам, неоднозначным трактовкам положений нормативно-правовых актов и рекомендаций, касающихся размещения заказа. Существенным пробелом в действующей системе размещения государственных и муниципальных заказов является отсутствие единого порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. Для решения проблем, мешающих раз­витию системы муниципального заказа в России, необходимо предпринять ряд дейс­твий как стратегического, так и тактического характера. Совершенствование управления размещением муниципального заказа должно касаться не только нормативной базы, но и оптимизации структуры управления, способов размещения тендеров в пользу отказа от некоторых из них.

 
[1] Вилкин А.С. Контроль размещения государственных и муниципальных заказов // Правовые вопросы в здравоохранении. 2012. № 3. С. 92.
[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
[3] О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд»): пост. Правительства Рос. Федерации от 26.06.1995 г. № 594 (ред. от 11.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.
[4] Маркелов К.Б. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки // Юрист. 2011. № 5. С. 27.
[5] Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства в условиях развивающегося мирового финансового кризиса // Право и государство: теория и практика. 2009. № 3(51). С. 72.

[6] Вилкин А.С. Противодействие коррупции в системе размещения государственных и муниципальных закупок (сравнительная характеристика предлагаемых изменений) // Госзакупки. 2012. № 2. С. 51.