Понятие и сущность закупок для муниципальных нужд

Просмотров: 880

Глава 1. Теоретические основы формирования системы закупок для муниципальных нужд

1.1 Понятие и сущность закупок для муниципальных нужд

Мировая практика показывает, что муниципальные заказы яв­ляются мощным фактором, влияющим на уровень развития экономики лю­бой страны, независимо от степени участия государства в рыночных отноше­ниях. В развитых странах муниципальные заказы широко используются как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики.

Закупками товаров, работ, услуг довольно часто именуют размещение государственных и муниципальных заказов. Ис­пользование такой терминоло­гии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет местных бюджетных и вне­бюджетных источников финан­сирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели местных бюджетных средств.

Согласно Федеральному закону от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[1] закупка - форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизво­дителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации по­требителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. Поставка - форма организованных договорных отношений между това­ропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем), готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

Согласно подп. 3 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[2], «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта». Отметим, что новый закон в соответствии со ст. 114 вступает в силу с 1 января 2014 года, за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки.

Как видно из данного определения, законодатель связывает процесс закупки с:

- задачей обеспечения государственных или муниципальных нужд;

- заключением контракта;

- исполнением обязательств сторонами контракта.

Аналогичное определение закупок содержалось в законопроекте федерального закона № 68702-6 «О фе­деральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», принятом Государственной Думой РФ в первом чтении 20 июня 2012 года[3].

Несколько уже «закупки» трактуются в Соглашении «О государственных (муниципаль­ных) закупках» от 09.12.2010 г., заключенном между Правитель­ствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Россий­ской Федерации (ратифициро­вано Федеральным законом от 11.07.2011 г. №176-ФЗ [4]).

Муниципальные нужды понимаются в Законе о размещении заказов как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В теории российского права муниципальный заказ рассматривается как выдаваемый муниципальными органами и оплачиваемый из средств муниципального бюджета и внебюджетных фондов заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. В узком смысле муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом муниципального образования [5]. Муниципальный заказ могут выполнять не только муниципальные, но и другие предприятия. Заказ обычно выдается на конкурсной основе.

Муниципальный заказ, с точки зрения М.Н. Козина, рассматривается не только как обеспечение муниципальных нужд, но и как важный инструмент в плане поддержки депрессивных отраслей экономики, развивающий конкуренцию. Более того, муниципальный заказ обеспечит высокую стабильность, гарантирует сбыт продукции, может являться важным элементом антикризисной политики государства [6].

Рассматривая содержание понятий «муниципальные нужды» и «размещение заказа для муниципальных нужд», следует отметить, что понятие «муниципальные нужды» несколько шире, чем поня­тие «муниципальный заказ», т.к. и в широком, и в узком смысле муниципальный заказ является обобщенным и оформленным выражением муниципальных нужд. При этом на практике выше­указанные понятия без ущерба смыслу и содержанию зачастую используются равнозначно.

В связи с этим многие исследователи полагают, что муниципальные закупки являются частью произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупае­мых органом местного самоуправления за счет средств муниципального бюджета для нужд собственного потребле­ния и в целях обеспечения потребностей населения. Однако данная точка зрения утратила актуаль­ность, поскольку на практике размещение заказа происходит за счет использования не только средств бюджета, но и внебюд­жетных источников финансирования, а муниципальными заказчиками, помимо перечисленных, стали все муниципальные учреждения и иные получатели средств бюджета и внебюджетных источ­ников финансирования.

Таким образом, муниципальный заказ - это реализуемый в целях обеспечения муниципальных нужд сложный и непре­рывный процесс, состоящий из ряда последовательных этапов, в т.ч. прогнози­рования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля [7].

Муниципальный заказ является «способом прямого регулирования хозяйственных связей» [8]. Цель муниципального заказа - удовлетворение муниципальных нужд.

Как элемент экономической деятельности государства, муниципальный заказ выполняет ряд важнейших функций:

- воспроизводственная функция;

- функция ценового регулирования;

- стимулирующая функция;

- социальная функция;

- инновационная функция.

Воспроизводственная функция заключается в удовлетворении муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, необходимых для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государ­ства и для реализации присущих государству функций.

Посредством муниципальных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг, в чем заключается функция ценового регулирования.

Расширение муниципальных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производи­телей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики (сти­мулирующая функция). Используя муниципальный заказ как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники, государст­во привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению ус­тойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. В этом случае в процессе воздействия системы муниципальных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект [9].

Социальная функция муниципального заказа состоит в том, что он способствует реали­зации социально-экономической политики государства, в том числе вовлече­нию социально уязвимых групп населения в трудовой процесс.

Муниципальный заказ формирует экономические предпосылки для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг), в чем заключается его инновационная функция.

Основным документом, регулирующим экономические, правовые и организационно-технические отношения товаропроизводителя (поставщика) и потребителя (покупателя), является муниципальный контракт.

Муниципальный заказ реализуется через муниципальные закупки. Муниципальные закупки - это процесс непосредственного осуществления муниципального заказа органами муниципального образования на конкурентном рынке.

Таким образом, муниципальные закупки - это конечный этап процесса реализации муниципального заказа, т.е. приобретения товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.

В мировой практике управ­ление закупками товаров, работ и услуг на конкурсной основе носит название «прокьюремент». Прокьюремент (англ. procurement) определяется так­же как наука об организации системы общественных, госу­дарственных и муниципальных закупок. Прокьюремент явля­ется инструментарием, с помо­щью которого осуществляются «конкурентные процедуры» го­сударственных и муниципаль­ных закупок. Это намного более общее понятие, чем собственно торги на право заключения госу­дарственного (муниципального) контракта. В широком смысле речь идет о совокупности пра­ктических методов и приемов, инструментов, используемых в процессе организации госу­дарственных закупок, распределения государственных зака­зов, предоставления объектов в аренду, концессию с целью рационализации процедур, об­легчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции; а также о форме управленческой технологии. В основе прокьюремента лежит соблюдение прин­ципов открытости (гласности), равноправия претендентов, эф­фективности заключаемых сде­лок, ответственности сторон-участников контракта[10].

В широком смысле «прокьюремент» означает также де­ятельность, обеспечивающую поиск и соединение компаньо­нов будущей сделки, заключение договоров, соглашений.

В современном обиходе в неразрывной связи с термином «закупка» зачастую использует­ся понятие «торги». В связи с этим необходимо отметить, что в ГК РФ регламентирован лишь один вид торгов, а именно торги продавца. Хотя огромное количество торгов проводятся как раз не на продажу, а на приобретение товаров (работ или услуг) [11]. Характерный пример - это размещение государственных и муниципальных заказов, когда для заключения государственного (муниципального) контракта проводятся именно торги покупателя. Другое их название - торги «со скидкой», при которых предельная цена фиксируется в объявлении о торгах, а оференты предлагают свою скидку. Существует мнение, что «торги покупателя» выпали из сферы регулирования ГК РФ всего лишь потому, что во время разработки части первой ГК РФ они в хозяйственной сфере практически не проводились, а теперь и вовсе нет возможности применения ст. ст. 447 - 449 ГК РФ к подобным торгам [12]. Интересно отметить, что в современном обиходе понятие «торги» зачастую используется в неразрывной связи с термином «закупка», хотя последний легального определения не имеет. В нормативных правовых актах Министерства экономического развития РФ (уполномоченного органа, осуществляющего нормативное регулирование в сфере размещения публичных заказов) «закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд» зачастую именуется размещение государственных заказов. Использование такой терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели бюджетных средств [13].

В.С. Белых, говоря о сущности торгов, отмечает, что «торги есть форма торговли, причем состязательная форма закупки» [14]. Хотя очевидно, что торги могут быть и состязательной формой продажи. В связи с этим неизбежен вывод о том, что современные специалисты не проводят четкого разграничения между «торгами продавца» и «торгами покупателя».

Л.В. Андреева полагает, что «торги покупателя» не идентичны торгам, урегулированным в ГК РФ, Г.А. Сухадольский, напротив, считает, что нормы ст. ст. 447 - 449 ГК РФ распространяются и на отношения по проведению торгов на закупку товаров (работ, услуг) [15].

Таким образом, имеются две обязательные составляющие муниципального заказа - это социально-экономический характер обеспечения нужд и бюджетный источник финансирования.

 
[1] О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд: федер. закон от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
[2]О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
[3]О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг: проект федер. закона № 68702-6 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 20.06.2012) // СПС Консультант Плюс. Электронный ресурс. - Режим доступа: www.consultant(ru)
[4] О ратификации Соглашения о государственных (муниципальных) закупках: федер. закон от 11.07.2011 г. № 176-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4267.
[5] Мельников В.В. Совершенствование механизма государственных закупок на основе повышения эффективности конкурсных торгов в Российской Федерации: Дисс. . канд. экон. наук. - Новосибирск, 2005. С. 32.
[6] Козин М.Н. Государственный оборонный заказ: теория и практика управления рисками. - Вольск: ВВВУТ(ВИ), 2012. С. 15
[7] Каранатова Л. Государственный заказ как инструмент инновационной политики в Российской Федерации: функции, особенности, механизм // Власть. 2011. № 6. С. 55
[8] Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. - М.: Книжный мир, 2012. С. 48.
[9] Юнусова П.С. Государственный заказ в экономической деятельности региона // Региональные проблемы преобразования экономик. 2010. №3. С. 47.
[10] Арбитраж // Аукционный вестник. 2012. № 120. С. 3
[11] Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. - М.: Юриспруденция, 2011. С. 84
[12] Гатаулина Л.Ф. Правовое регулирование организации и проведения торгов. - Саратов: Саратовская государственная академия права, 2012. С. 22
[13]О разъяснении положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: письмо Минэкономразвития России от 16.02.2006 № Д07-291 П. 5 // СПС Консультант Плюс. Электронный ресурс. - Режим доступа: www.consultant(ru)
[14] Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. - М.: Проспект, 2012. С. 39

[15] Сухадольский Г.А. Тендеры. Вопросы и ответы. - М.: Вершина, 2011. С. 36