Концептуализация управления государственным заказом в рамках системного подхода
Концептуализация управления государственным заказом в рамках системного подхода
Системный подход является методологией общей теории систем, которая изложена в работах одного из основоположников системного подхода - Л. Берталанфи[1] и родоначальника кибернетики - Н. Винера[2].
Под системой понимается некоторое множество взаимосвязанных частей - компонентов, объединенных ради достижения общей цели (эффекта системы) в единое целое, взаимодействие между которыми характеризуется упорядоченностью и регулярностью на конкретном отрезке времени. К основным компонентам системы относят: элемент системы, взаимоотношения между элементами, подсистему, структуру системы.
Управление заказами для нужд государственного учреждения с позиции системного подхода - это осуществление совокупности воздействий на объект, выбранных из множества возможных воздействий на основании информации о поведении объекта и состоянии внешней среды для достижения заданной цели. Структура системы государственных закупок с точки зрения системного подхода представлена на рисунке 2.
В систему управления обязательно входят - субъекты управления, процессы (как этапы реализации управленческих функций - планирования, размещения, исполнения), структура, технологии.
Рис. 2. Структура системы государственных закупок с точки зрения системного подхода
Основными участниками (структурными элементами) системы государственного или муниципального заказа выступают:
- государственный или муниципальный заказчик;
- участник размещения заказов;
- уполномоченный орган;
- специализированная организация;
- комиссия или комиссии по размещению заказов;
- уполномоченный орган контроля;
- уполномоченный информационный орган контроля.
Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (ч.1. ст.4 ФЗ-№94)
Уполномоченный орган - это исполнительный орган государственной власти, создаваемый имеющим на это право другим исполнительным органом государственной власти и осуществляющий функции по размещению заказов для государственных заказчиков, кроме непосредственного подписания самих государственных контрактов.
Выполняя главную задачу по своевременному и эффективному освоению бюджетных средств, заложенных в целевых программах и прописанных в сметах расходов, необходимо обратить особое внимание на вопросы структуризации в управлении. Организационная структура управления закупками представляет собой форму распределения задач и полномочий на принятие решений между лицами и группами лиц, которые составляют конкретное административное образование (рис. 3).
Рис. 3. Организационная структура управления закупками
Управление государственным и муниципальным заказом подразумевает определенные действия должностных лиц заказчиков или привлеченных ими специалистов на основных этапах:
- бюджетное планирование и формирование реестра закупок;
- выбор способа размещения заказа;
- проведение конкурентных процедур;
- определение поставщика, исполнителя, подрядчика;
- заключение контракта.
Основные стадии управления государственными или муниципальными закупками включают в себя:
- формирование заказа;
- размещение заказа;
- исполнение заказа;
- контроль (контролирующие действия);
- информационное обеспечение (рис. 4).
Рис. 4. Стадии процедуры государственной или муниципальной закупки
Стадия формирования заказа включает в себя процессы по планированию государственного (муниципального) заказа. Задача оптимизации бюджетного процесса входит в предел полномочий финансового менеджмента. Функции субъектов финансового управления представляют собой вид управленческой деятельности по сбору, систематизации, передаче, хранению финансовой информации, а также по выработке и принятию управленческих решений[3].
Под размещением заказа понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, действия государственных и муниципальных заказчиков, уполномоченного органа по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Исполнение государственных и муниципальных контрактов включает в себя следующие процессы:
- исполнение государственных и муниципальных контрактов на основе соответствующих контрактных технологий;
- мониторинг исполнения государственных контрактов;
- регламентации процедур приемки результатов и администрирования гарантийного периода;
- применение процедур подтверждения качества и оценки соответствия поставляемой продукции;
- учет контрактных результатов;
- анализ эффективности исполнения контракта и сопоставления результатов запланированным целям закупок.
Заключительные стадии государственной или муниципальной закупки предусматривают создание системы обратной связи и контроль результатов реализации государственного контракта за счет регламентации процедур приемки результатов контрактов и учета контрактных результатов. Результаты контрактов сопоставляются с плановыми целями заказа товаров, работ и услуг, которые ставил перед собой заказчик в публичных прогнозах и планах закупок.
Исследователями также выделяются два принципиально разных подхода к управлению государственным заказом:
- централизованная система закупок;
- децентрализованная система закупок.
По мнению Р.К. Арыкбаева, В.Т. Гаджиевой, централизованная система закупок наиболее эффективна для организаций, осуществляющих комплексные и дорогостоящие закупки, требующие высокого профессионализма[4]. К преимуществам этой системы следует отнести: консолидацию (объединение) спроса и предотвращение дублирования при размещении госзаказов; экономию на масштабах; единые технологические стандарты и форматы информации. К недостаткам - увеличение длительности процедур размещения госзаказов; необходимость постоянной координации заказчиков; согласование условий поставок.
Децентрализованная система закупок позволяет значительно сократить сроки размещения заказов, так как в ней отсутствует необходимость длительного согласования с различными заказчиками. Ее применение целесообразно для организаций, осуществляющих несложные однородные закупки, имеющие потребности в большой номенклатуре продукции. К недостаткам децентрализованной системы закупок можно отнести: повышенный риск неэффективности закупок; возможность коррупции; трудность обеспечения на должном уровне профессиональных знаний, этики, навыков; трудности с выработкой стандартов.
В российской практике нашли применение только способы размещения государственного заказа в рамках системы прокьюремента, которые включают торги и простые способы закупок (рис. 5).
Рис. 5. Способы размещения государственного заказа в современной экономике России
По мнению А.А. Демина и Н.К. Деминов, это объясняется[5]:
- неразвитостью конкуренции на отдельных рынках товаров, услуг, на которых могли бы использоваться методы аутсорсинга;
- нацеленностью национального законодательства, регламентирующего размещение государственного заказа, прежде всего, на сокращение коррупции, а не на оптимизацию системы государственных функций с целью максимального удовлетворения потребностей населения;
- неразвитостью законодательной базы, регламентирующей различные формы договорных отношений.
Таким образом, госзаказ обладает многими системными признаками, а именно распределением по функциональным качествам и количественным характеристикам, взаимосвязанностью и взаимообусловленностью структурных элементов; возможностью использования различных факторов и условий формирования; территориальной и отраслевой принадлежностью.
