Проблемы управления закупками

Глава 3. Рекомендации по совершенствованию управления закупками для муниципальных нужд на примере города Новороссийск

Основными проблемами в сфере закупок в начале 2000-х годов для Новороссийска были: недостаточная эффективность выбора поставщиков для реализации муниципального заказа, недостаточная прозрачность, с одной стороны, и с другой ? недоверие ряда потенциальных поставщиков к сотрудничеству с администрацией по причине возможных задержек оплаты поставок. Некоторые из этих проблем актуальны и сегодня, но с применением современных методов организации муниципального заказа сделан важный шаг в их решении.

В настоящее время проблематика контроля в сфере размещения муниципальных заказов Новороссийска состоит в отделении процедур контроля за закупками от процедур финансового контроля государством и муниципальными органами. Это является последствием отделения сферы размещения заказа от бюджетного процесса и искаженного понимания самой вертикали муниципальных закупок некоторыми специалистами, полагающими, что это обособленная сфера. Данный пробел грозит созданием многочисленных контрольных органов и процедур, дублирующих уже существующие органы и контрольные механизмы.

Реформирование системы муниципальных закупок увлекло некоторых специалистов и появились предложения по созданию отдельного направления в праве и формирование отдельного кодекса муниципальных закупок. За один финансовый год любое учреждение могут проверить контрольные органы в финансовой сфере муниципального заказа, правоохранительные органы и другие. При этом такие проверки осуществляются независимо друг от друга и не учитывают комплексный подход к финансовым расходам учреждения. Важно осуществлять контроль за всем комплексом - обоснование выделения средств, непосредственное доведение этих средств до учреждения, правила и порядок расходования, достигнутые результаты этих расходов. Только в этом случае такой контроль будет эффективен и направлен на предотвращение коррупционных проявлений и просто неэффективного расходования средств различных бюджетов. Результатом такого контроля будут комплексные рекомендации, учитывающие каждую стадию, что является более объективным.

Чтобы избежать размножения многочисленных контрольных органов и процедур, дублирующих уже существующие органы и контрольные механизмы, предлагается совершенствовать законодательство о размещении заказов в контексте развития бюджетного и иного смежного законодательства, создавая при этом массив нормативных актов направленных на выстраивание единой целостной системы государственного и муниципального контроля без дублирования функций и учитывающую все стадии бюджетного процесса, частью которого является государственный заказ.

Механизм административного досудебного рассмотрения споров в сфере муниципальных закупок позволяет участнику размещения заказа подать жалобу, если он считает, что его права и законные интересы нарушены. Рассмотрение такой жалобы с принятием решения и выдачей предписания, если это будет необходимо, произойдет в течение 5 дней. До внедрения процедуры единственным выходом был суд, и к окончанию судебного разбирательства контракты зачастую были уже выполнены, то есть восстановить права конкретного участника не представлялось возможным.

Однако существующая система досудебного урегулирования споров не лишена некоторых недостатков:

- нет общей практики для всех уполномоченных органов при принятии решений по схожим спорам;

- нет возможности обжаловать решения территориального контрольного органа в центральный аппарат (вышестоящий орган), что открывает широкие возможности для «творчества» нерадивых чиновников;

- решения вышестоящего органа не обязательны для применения нижестоящим органом.

Несмотря на достигнутые успехи и накопленный опыт в области размещения муниципального заказа, оптимизация и совершенствование системы муниципального заказа Новороссийска будут продолжаться, т.к. система ориентирована прежде всего на решение следующих важнейших задач:

- развитие конкуренции, повышение прозрачности и открытости процесса размещения заказа;

- обеспечение потребности города в товарах, работах, услугах на основе оптимального соотношения между стоимостью таких товаров, работ, услуг и их качеством;

- оптимизация расходов городского бюджета;

- поддержка и стимулирование сектора субъектов малого предпринимательства.

Проблемы управления закупками в Новороссийске можно проиллюстрировать на двух резонансных событиях, произошедших в городе в феврале-апреле 2013 года.

В начале февраля 2013 года в результате схода снежной лавины обрушились два балкона дома № 48 микрорайона Кречевицы Новороссийска, построенного для ветеранов Великой Отечественной войны. Государственный контракт на строительство дома для ветеранов Великой Отечественной войны с этой организацией был заключен в сентябре 2011 года. Заказчиком выступил комитет строительства и дорожного хозяйства Краснодарскому краю, контроль осуществлял ГБУ УКС НО. Срок исполнения контракта - май 2012 года. Строительный контроль осуществлялся управлением капитального строительства области. Цена контракта составила 17,5 млн. рублей, стоимость строительства - 32 млн. рублей. Когда спроектировали, оказалось значительно дороже. Концерном «Энергия» контракт не был исполнен в срок. Комитет по строительству области обращался в суд, требуя исполнения контракта. Администрацией было области принято решение о проведении экспертизы всего здания, на предмет возможности его дальнейшей эксплуатации и ремонта. После результатов обследования дом должен быть отремонтирован, или, если эксперты признают его аварийным, расселен.

Практика показывает, что прошедшая централизация закупок на едином сайте и электронных торговых площадках привела к снижению эффективности контроля со стороны местных органов исполнительной власти. Муниципальные финансовые органы субъектов РФ отмечают потерю контроля при санкционировании расходов, осуществлении бюджетных расходов и исполнении муниципальных контрактов, а экономические ведомства отмечают снижение оперативности осуществляемого контроля над начальными ценами закупаемых товаров, работ и услуг.

Для исправления ситуации региональные власти прилагают усилия по регламентации и структурированию процессов планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов. Соответствующие положения учитываются субъектами при разработке региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Один из наиболее эффективных подходов к решению этих задач заключается в интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением муниципальных контрактов, в том числе в рамках практической реализации концепции «электронного бюджета» как единой информационной системы управления общественными финансами.

По мнению А.А. Сатюкова открытые аукционы в электронной форме можно назвать более прогрессивной и прозрачной по сравнению с иными процедурами госзакупок. Однако, по сути, форма аукциона может способствовать решению только одной задачи - экономии бюджетных средств. Антикоррупционная направленность электронных аукционов пока еще представляется сомнительной. Однако пока не затрагивается очень важная проблема эффективности использования бюджетных средств. Эффективность сама по себе означает установление оптимального баланса между ценой товара (работы, услуги) и его качеством. До тех пор пока главным, а иногда и единственным, критерием для получения государственного или муниципального заказа будет низкая цена при отсутствии реальных механизмов ответственности за несоблюдение условий о качестве и гарантийном сроке, поставщикам и подрядчикам будет выгодно поставлять некачественные товары и выполнять некачественные работы, ведь в следующем году заказчик сможет провести новый аукцион, а поставщик или подрядчик сможет еще раз получить деньги по контракту. Думается, что только перенос акцентов на качество работ, более детальную регламентацию требований к участникам аукциона (в том числе и в части длительности их существования и работы на рынке конкретных товаров, работ или услуг) сможет способствовать кардинальному решению многих проблем, которые стоят сегодня перед нашим обществом и государством [1].

В настоящий момент сохраняется формализованный подход к государственным и муниципальным заказам, не учитываются специфические свойства заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (например, медицинское оборудование и лекарственные препараты, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, долгосрочные стратегические проекты и др.). Нормы, отражающие особенности размещения заказов и заключения контрактов по определенным видам закупок, были введены сравнительно недавно, например, в рамках творческих конкурсов, проектно-изыскательских работ.

Анализ правоприменительной практики системы размещения заказа и исполнения государственного и муниципального контракта дает представление о сложившейся обширной судебной практике, которая во многих случаях не соответствует общепринятым интерпретациям и трактовкам норм законодательства о государственном и муниципальном заказе. В частности, суды неоднократно отменяют предписания контрольных органов, основываясь на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа приводит к многочисленным ошибкам, неоднозначным трактовкам положений нормативно-правовых актов и рекомендаций, касающихся размещения заказа.

Рассмотрим основные проблемы в сфере планирования муниципальных потребностей:

- планирование муниципального заказа оторвано от планирования объемов услуг, функций и мероприятий программ в интересах целевых групп

- планирование сводится к оценке соответствия планов-графиков и лимитов бюджетных ассигнований;

- при планировании муниципального заказа не используются процедуры мониторинга ценовой информации и обоснование цен;

- отсутствует унификация по формату, срокам подготовке, периоду действия планов-графиков, а также дисциплина их подготовки (утверждение задним числом).

Многолетняя практика показывает, что на этапе планирования и формирования потребности многие заказчики муниципального образования действуют, полагаясь на собственную интуицию. Размещение заказа должно начинаться с расчета потребности, и, чем тщательнее заказчик подходит к этому вопросу, тем полноценней и в достаточном объеме сможет удовлетворить потребность конечных потребителей.

В настоящий момент в Новороссийске практически не проводится полный комплекс работ по грамотному планированию: начиная от долгосрочного прогнозирования потребностей и заканчивая текущим формированием потребности. При этом отсутствует методическое обеспечение в данном направлении. Заказчикам зачастую не хватает квалификации и времени продумать «что закупить, в каких объемах и по каким ценам».

В связи с этим необходимо отметить существенный недостаток Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - отсутствие всякого упоминания таких понятий, как прогноз, прогнозирование. Как следствие, процесс планирования муниципальных закупок в федеральной контрактной системе не рассматривается как долгосрочный и перспективный процесс.

До недавнего времени улучшение планирования и прогнозирования государственными и муниципальными заказчиками объемов и сроков размещения заказов сдерживалось отсутствием единого классификатора продукции для государственных и муниципальных нужд (далее - номенклатуры). Заказчики, руководствуясь понятием одноименности товаров, работ, услуг, самостоятельно определяли предмет контракта, позиции в составе контракта и т. д. При этом зачастую контролирующие органы, в особенности ФАС России, имели противоположную точку зрения на определение одноименности и применяли различного рода санкции к заказчикам. С начала февраля 2011 г. такая номенклатура разработана Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - МЭР РФ), однако и в ней отчетливо прослеживается укрупнение статей, что повлекло за собой многочисленные проблемы у заказчиков при определении предмета контракта.

Недостатком сложившейся системы является отсутствие взаимосвязи между планированием заказа и формированием бюджета. Бюджет не является итогом плана закупок, а наоборот - объемы закупок фактически являются следствием доведенных показателей бюджетных ассигнований. Зачастую, в начале календарного года, учреждение рассчитывает на один объем ассигнований, проводит размещение заказа, а в итоге не может исполнить контракт в части оплаты товара (работы, услуги) поставщику.

Существенным пробелом в действующей системе размещения государственных и муниципальных заказов является отсутствие единого порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, что приводит к ряду последствий:

- Неполное исполнение контракта, поскольку заказчик не учел особенности выполнения контракта, что привело к занижению начальной (максимальной) цены контракта;

- Намеренное завышение заказчиком начальной (максимальной) цены контракта с коррупционными замыслами;

- Неаргументированное занижение заказчиком цены контракта с целью привлечения «своего» поставщика;

- Необоснованное снижение цены контракта участниками размещения заказа с последующим некачественным исполнением условий контракта, либо его срывом.

Помимо этого, существующие методики планирования индексов цен, на практике приводят к различным (чаще всего заниженным) прогнозным оценкам уровня инфляции. Такое занижение приводит к несопоставимости начальных (максимальных) цен заказчика и рыночных цен поставщиков.

Данные недостатки ведут к сокращению объемов и номенклатуры продукции, закупаемых для государственных и муниципальных нужд, что негативно сказывается на качестве предоставленных государством услуг конечным потребителям. Таким образом, в настоящий момент не создана рациональная система экономического обоснования прогнозных объемов заказов и финансовых ресурсов на эти цели.

Отсутствие типовой документации по размещению заказа многими заказчиками оценивается как одна из важных методических проблем, которую необходимо решать в незамедлительном порядке.

Следует отметить, что отсутствие типовой документации и регламентированного порядка определения начальной (максимальной) цены дает возможность заказчикам «подстраиваться» под поставщиков, которые способны исполнить все условия контракта. С одной стороны, это желание заказчиков осуществить размещение заказа по всем правилам, в срок и получить то, что полностью соответствует их потребностям. С другой стороны, это нежелание заключить контракт, т. к. это не тот, кто нужен. Как показывает практика, государственные и муниципальные заказчики зачастую нарушают не только 94-ФЗ, но и основные принципы антимонопольного законодательства (в частности Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [2]). При этом наиболее распространенными нарушениями при составлении документации являются включение требований к участнику, товарам, работам, услугам требований к составу и оформлению заявки, не определение прозрачного порядка оценки и сопоставления заявок, включение в документацию нечеткого порядка приема заявок, не указание конкретного места приема заявок, проведения аукциона. На этапе рассмотрения и оценки заявок доминирует отклонение неугодных участников размещения заказа. Однако важно отметить, что сами поставщики часто намеренно или за отсутствием полноценного информационного поля допускают многочисленные ошибки. Это говорит о проблеме информированности потенциальных поставщиков о ситуации на анализируемом рынке, что влечет за собой невысокий уровень конкуренции в большинстве случаях [3].

В настоящее время закупки формируются заказчиками исходя из фактически имеющихся ресурсов, и делается это в начале финансового года, с «подстройкой» под доведенные лимиты бюджетных обязательств и по определенным статьям финансирования. Как правило, суммы не соответствуют реальным потребностям заказчиков, и им приходится «придумывать» различные расходы, чтобы не отдавать в конце года деньги обратно в бюджет. На данной стадии важно сформировать ассигнования под конкретные нужды заказчиков. Планирование необходимо осуществлять заблаговременно.

Частично проблема «сгорания» денег в конце финансового года и привязки расходов к определенным статьям решена для бюджетных учреждений с принятием Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [4].

ФАС России видит следующее решение этой проблемы: «необходимо законодательно установить обязанность заказчиков осуществлять планирование закупок. Система планирования может состоять из долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного периодов. Планы закупок необходимо размещать на едином общероссийском портале. Это позволит большинству предпринимателей заранее подготовиться к размещению заказов и обеспечит большее количество участников при проведении процедур торгов. Система планирования закупок должна быть регламентирована с учетом плана по созданию федеральной контрактной системы, одобренного в Правительстве. Еще одна проблема этой стадии - отсутствие единых подходов к размещению заказов на типовую продукцию. Заказчики тратят много времени на разработку требований при закупке такой продукции и зачастую либо устанавливают неудовлетворительные требования, либо «затачивают» требования под продукцию конкретного производителя или поставщика. Решением проблемы может стать разработка отраслевыми министерствами требований к типовым товарам, работам и услугам, а также разработка типовых контрактов с набором основных положений. Такие типовые документы должны размещаться на общероссийском портале и быть обязательными для использования заказчиками. В настоящий момент проблема решается путем анализа размещенных другими заказчиками аналогичных закупок.

Одной из проблем проведения закупки является недостаточно квалифицированное предъявление требований к предмету и качеству закупки. Это вызвано тем, что закупками сегодня занимаются самые разные учреждения: школы, больницы, институты и т. д. По мнению же многих экспертов и в рамках здравого смысла, закупками должны заниматься профессионалы, которые в полной мере смогут обеспечить законность процедуры и качественное исполнение условий контракта. Проблему можно решить путем централизации процедур размещения заказов. Уже сегодня во многих субъектах РФ успешно работают уполномоченные органы. Целесообразно распространить такой опыт на всей территории нашей страны, а также рекомендовать органам государственной власти создать уполномоченные органы для обслуживания интересов подведомственной сети учреждений.

Нередки случаи многократных умышленных грубейших нарушений действующего законодательства одними и теми же должностными лицами заказчиков для реализации своих меркантильных интересов. Сегодня нечистые на руку заказчики зачастую легко отделываются административной ответственностью, т. е. штрафом. ФАС России предлагает ввести процедуру дисквалификации должностных лиц заказчиков при грубейших нарушениях (по аналогии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»), а также предусмотреть специальные составы уголовной ответственности для преднамеренных действий в сфере госзаказа. Предложение действительно очень хорошее и важное для борьбы с коррупцией. Однако хотелось бы обратить внимание на то, что злоупотребления допускаются и комиссиями территориальных управлений ФАС России (далее - ТУ ФАС России). При этом единственный возможный в настоящее время вариант обжалования решения и предписания ТУ ФАС России в вышестоящий орган (центральный аппарат) - это судебная процедура, которая может длиться месяцы, а то и годы. С нашей точки зрения, целесообразно предусмотреть дисквалификацию соответствующих ТУ ФАС России при грубом и неоднократном нарушении действующего законодательства, а также возможность быстрого обжалования этих решений или введение норм, обязывающих ТУ ФАС принимать в качестве обязательных решения по определенным вопросам вышестоящего органа, т. е. центрального аппарата ФАС России.

Законом № 94-ФЗ предусмотрена короткая процедура обжалования действий заказчика в ФАС России, Рособоронзаказ (решение за пять дней). На этой стадии наблюдаются злоупотребления своими правами со стороны участников размещения заказов, в частности неоднократные необоснованные жалобы, что приводит в том числе к невозможности введения электронных площадок и электронного обжалования действий заказчиков. Для решения этой проблемы необходимо дополнительно регламентировать процедуру путем ограничения количества поданных жалоб от одного участника размещения заказа по одной процедуре, как это сделано в отношении запросов на разъяснение в аукционах в электронной форме. Кроме того, следует ввести обязательную государственную пошлину за рассмотрение жалобы, установить ответственность участников размещения заказа за откровенно необоснованные доводы.

Качественное исполнение и расторжение контракта напрямую зависит от качества подготовки проекта контракта, так как в процессе исполнения контракт можно изменять только в строго определенных Законом № 94-ФЗ случаях (ст. 9 Закона). Две основные проблемы этой стадии - отсутствие публичного контроля стадий исполнения контракта и конечного результата, а также длительная судебная процедура расторжения контракта.

Во многих случаях контракт заключается на одних условиях, а исполняется на других, что противоречит Закону № 94-ФЗ и приводит к поставке некачественной продукции и коррупции на этапе приемки. Нарушения выявляются только при плановых проверках и в отдельных случаях, когда об этом становится известно правоохранительным органам. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона № 94-ФЗ Министерством экономического развития РФ Приказом от 28.01.2011 № 30 утвержден Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков. В соответствии с ч. 7 ст. 17 Закона № 94-ФЗ плановые проверки могут осуществляться в отношении конкретного заказчика не чаще одного раза в шесть месяцев. На практике это происходит намного реже. Таким образом, необходимо по аналогии с процедурой размещения заказов ввести публичную процедуру стадий исполнения контракта с публикацией сведений в соответствующем реестре на общероссийском сайте.

В соответствии с ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ расторжение контрактов допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Одностороннее расторжение контрактов недопустимо, так как приведет к произволу заказчиков в отношении предпринимателей. С другой стороны, недобросовестные исполнители по контракту пользуются невозможностью быстро расторгать контракты заказчиками и намеренно затягивают процедуру. Поэтому необходимо организовать быстрое рассмотрение вопросов о расторжении контрактов при их ненадлежащем исполнении, предусмотрев упрощенную административную процедуру расторжения на основании решений специальных межведомственных комиссий[5].