Заключение (Управление закупками продукции для муниципальных нужд на примере МО г. Новороссийска)

Закупка представляет собой форму организованного приобретения органом местного самоуправления продукции, сырья и продовольствия для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. В узком смысле муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом муниципального образования.

В современных условиях муниципальный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса. На муниципальном уровне муниципальные заказы являются одним из важнейших инструментов регулирования экономических процессов на муниципальном уровне. Организация закупок для муниципальных нужд имеет нормативно-правовое регулирование на международном, федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Основным законом в сфере размещения муниципальных заказов является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». 1 января 2014 года данный закон будет заменен Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в котором закупка процесс закупки связывается с: - задачей обеспечения государственных или муниципальных нужд; - заключением контракта; - исполнением обязательств сторонами контракта. Муниципальный заказ на текущий год формируется в процессе формирования бюджета Новороссийска и является его неотъемлемой частью. Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроль исполнения муниципального заказа установлен Уставом Новороссийска и нормативными правовыми актами Думы Новороссийска в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Порядок взаимодействия заказчиков и органа, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений Новороссийска, утвержден решением Думы Новороссийска от 22.02.2012 № 1196. В структуре органов местного самоуправления Новороссийска создан комитет по управлению муниципальным имуществом Новороссийска, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков. Организационная структура комитета включает 3 отдела: отдел арендных отношений, отдел учета и распоряжения муниципальной собственностью и отдел бухгалтерского учета и отчетности. Комитет действует на основе положения о комитете по управлению муниципальным имуществом Новороссийска, утвержденного постановлением Администрации Новороссийска от 01.07.2003 № 173. Процесс закупок для муниципальных нужд состоит из следующих этапов: - определение потребности в приобретении необходимой продукции (товаров, услуг); - формирование заказа с учетом данной потребности; - размещение заказа (определение поставщика продукции (товаров, услуг)); - установление договорных отношений с поставщиком (подписание муниципального контракта); - исполнение сторонами (заказчиком и поставщиком) обязательств по контракту. Муниципальный заказ в Новороссийске реализуется 4 основными способами: - открытый аукцион; - открытый конкурс; - открытый аукцион в электронной форме, - запрос котировок. Прогноз закупок готовится на один год в разрезе органов исполнительной власти. План закупки подготавливается по каждой отдельной закупке. В настоящее время все муниципальные заказчики Новороссийска работают в автоматизированной информационной системе управления муниципальными закупками Новороссийска «Бюджет-КС» и ни одна заявка на закупку не поступает в комитет по управлению муниципальным имуществом Новороссийска, не пройдя все ступени предварительного контроля и санкционирования. Таким образом, реализована возможность еще на начальных этапах пресекать злоупотребления при формировании начальных цен закупаемых товаров, работ или услуг и определении условий закупки. Как результат - повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на муниципальные закупки. Единая система позволяет формировать необходимые для нас формы отчетности, а постоянное совершенствование автоматизированной системы «Бюджет-КС» дает возможность решать все текущие задачи по управлению госзаказом Новороссийска. В настоящее время реализован переход к автоматизированному размещению извещений о проведении торгов, формируемых в системе на Общероссийском официальном сайте посредством использования специализированного модуля интеграции. В 2009-2012 гг. была продолжена работа по осуществлению закупок для муниципальных нужд и нужд бюджетных и казенных учреждений. Совокупный муниципальный заказ в 2012 году составил 2455,2 млн. рублей, при этом объем централизованных закупок за 2012 год составил - 71%. Анализ объемов муниципального заказа Новороссийска в разрезе отраслей экономики показал, что в 2012 г. по сравнению с 2009 г. на реализацию программ жилищно-коммунального хозяйства было направлено бюджетных средств на 111,1% больше. Значительный рост расходов на информатизацию обусловлен тем, что в 2012 году был размещен заказ на введение единой информационной системы управления муниципальными финансами с использованием электронной подписи. В 2012 году специалистами комитета по управлению муниципальным имуществом Новороссийска проведена экспертиза 540 заявок, поступивших от муниципальных заказчиков, на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Разработано, согласовано с заказчиком и размещено на Общероссийском официальном сайте и электронных торговых площадок 1028 документации. Значительный рост проведенных открытых аукционов в электронной форме обусловлен изменениями в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступившими в силу с 1 января 2011 года, которые существенно изменили порядок размещения государственного и муниципального заказа. Анализ количественных и стоимостных характеристик размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд показал, что наиболее эффективным способом размещения заказа является открытый аукцион в электронной форме (65,6% от общей суммы экономии). Особую роль в обеспечении мониторинга и контроля закупочного цикла играют главные распорядителя и распорядители средств муниципального бюджета Новороссийска при проверках и текущем контроле подведомственной сети учреждений и предприятий. В Постановлении Администрации Новороссийска от 19 ноября 2009 г. № 524 «Об утверждении перечня должностных лиц комитета по управлению муниципальным имуществом Новороссийска, уполномоченных осуществлять муниципальный контроль» определен перечень должностных лиц комитета по управлению муниципальным имуществом Новороссийска, уполномоченных осуществлять муниципальный контроль. Порядок осуществление финансового контроля Администрацией Новороссийска, утвержденный постановлением Администрации Новороссийска от 28.09.2010 № 4173, разработан в соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решением Думы Новороссийска от 01.11.2007 № 688 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Новороссийске». Структурными подразделениями Администрации Новороссийска, осуществляющими финансовый контроль, являются контрольно-ревизионное управление Администрации Новороссийска, комитет финансов Администрации Новороссийска, главные распорядители средств бюджета Новороссийска. Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 94 Федеральная антимонопольная служба уполномочена осуществлять контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии со своей компетенцией. Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю уполномочено осуществлять контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии со своей компетенцией. Куратор направления - заместитель руководителя Краснодарского УФАС России - начальник отдела контроля размещения заказов и рекламы. В исследуемом периоде наблюдалось снижение количества поданных жалоб в Федеральную антимонопольную службу с 17 до 11. В течение 2012 года специалисты комитета по управлению муниципальным имуществом Новороссийска участвовали в рассмотрении 11 жалоб, поступивших от участников размещения заказов в органы, осуществляющие контроль в сфере размещения заказов (10 в Управлении Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, 1 в Федеральной антимонопольной службе России), а также участвовали в рассмотрении 3 дел в арбитражных судах различных уровней, 4 дела находятся на рассмотрении в судах общей юрисдикции, связанных с размещением заказов для заказчиков Новороссийска. В анализируемом периоде произошло увеличение количества проверок с 10 до 14. Контроль за размещением заказов несколько отличается от финансового контроля. Основным предметом контроля являются процедурные вопросы и соблюдение законодательства о размещении заказов. В качестве основного нормативного документа, который устанавливает порядок такого контроля, выступает Закон о размещении заказов. В соответствии со ст. 17 Закона о размещении заказов контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов и иных нормативных актов осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок. В исследуемом периоде наблюдался рост числа возбужденных административных дел с 9 в 2009 г. до 12 в 2012 г. При этом сумма назначенных административных штрафов возросла на 39426 руб. Управление закупками продукции для муниципальных нужд Новороссийска содержит ряд проблем. Проблематика контроля в сфере размещения муниципальных заказов Новороссийска состоит в отделении процедур контроля за закупками от процедур финансового контроля государством и муниципальными органами. Реформирование системы муниципальных закупок увлекло некоторых специалистов и появились предложения по созданию отдельного направления в праве и формирование отдельного кодекса муниципальных закупок. Существующая система досудебного урегулирования споров не лишена некоторых недостатков. Несмотря на достигнутые успехи и накопленный опыт в области размещения муниципального заказа, оптимизация и совершенствование системы муниципального заказа Новороссийска будут продолжаться, т.к. система ориентирована прежде всего на решение ряда важнейших задач. Практика показывает, что прошедшая централизация закупок на едином сайте и электронных торговых площадках привела к снижению эффективности контроля со стороны местных органов исполнительной власти. В настоящий момент сохраняется формализованный подход к государственным и муниципальным заказам, не учитываются специфические свойства заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ. Отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа приводит к многочисленным ошибкам, неоднозначным трактовкам положений нормативно-правовых актов и рекомендаций, касающихся размещения заказа. В настоящий момент в Новороссийске практически не проводится полный комплекс работ по грамотному планированию: начиная от долгосрочного прогнозирования потребностей и заканчивая текущим формированием потребности. Недостатком сложившейся системы является отсутствие взаимосвязи между планированием заказа и формированием бюджета. Бюджет не является итогом плана закупок, а наоборот - объемы закупок фактически являются следствием доведенных показателей бюджетных ассигнований. Существенным пробелом в действующей системе размещения государственных и муниципальных заказов является отсутствие единого порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. Существующие методики планирования индексов цен, на практике приводят к различным (чаще всего заниженным) прогнозным оценкам уровня инфляции. Такое занижение приводит к несопоставимости начальных (максимальных) цен заказчика и рыночных цен поставщиков. Заказчики тратят много времени на разработку требований при закупке такой продукции и зачастую либо устанавливают неудовлетворительные требования, либо «затачивают» требования под продукцию конкретного производителя или поставщика. Одной из проблем проведения закупки является недостаточно квалифицированное предъявление требований к предмету и качеству закупки. На краткосрочную перспективу запланированы серьезные работы по совершенствованию системы муниципального заказа Новороссийска. Для решения проблем, мешающих развитию системы муниципального заказа в России, необходимо предпринять ряд действий как стратегического, так и тактического характера: - создание в субъектах РФ и муниципалитетах необходимых условий для развития электронной торговли, утверждение требований к ней, в том числе к электронной подписи; - поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг) крупными партиями в целях увеличения экономии, связанной с объемом закупаемой продукции; - осуществление контроля за размещением муниципального заказа путем мониторинга электронных ресурсов, печатных изданий; - в целях повышения конкуренции среди поставщиков размещение муниципальными заказчиками извещения о проведении торгов не менее чем в трех средствах массовой информации: на официальном сайте РФ или на официальном сайте уполномоченного органа в субъекте РФ, в официальном печатном издании РФ или в официальном печатном издании субъекта РФ, а также в тиражном печатном издании, которое пользуется наибольшей популярностью в Краснодарском крае. Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены существенные изменения правил осуществления муниципальных закупок, начиная от этапа планирования и заканчивая этапом контроля деятельности муниципальных заказчиков и их должностных лиц. В нашей стране будет создана федеральная контрактная система, которая заменит существующий порядок муниципальных закупок. Необходимо отметить существенный недостаток Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - отсутствие всякого упоминания таких понятий, как прогноз, прогнозирование. Как следствие, процесс планирования муниципальных закупок в федеральной контрактной системе не рассматривается как долгосрочный и перспективный процесс. В целях приведения в соответствие законодательства, регулирующего государственные (муниципальные) закупки, в БК РФ необходимо включить такие определения, как «бюджетная заявка», «государственная (муниципальная) закупка». Понятие «бюджетная заявка» можно определить как документ, который составляется государственными (муниципальными) заказчиками, указывающий проектируемые объемы бюджетных ассигнований для осуществления закупок и поставок продукции, товаров и выполнения работ, услуг в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд. Представляется правильным с точки зрения бюджетного финансирования ценовые критерии государственных закупок определить в БК РФ. В целях улучшения хода проведения электронных торгов, проводимых местными органами власти, необходимо работать над обеспечением единства экономического пространства, а также расширить возможности для участия обширного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в борьбе за заключение контракта. По сравнению с Законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ, который предусматривал 6 основных способов размещения заказа (конкурс, аукцион, аукцион в электронной форме, запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах), в Законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ увеличилось число способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Новым законом способы размещения заказа различаются на: - конкурентные; - неконкурентные (закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя). Федеральная контрактная система предусматривает следующие конкурентные способы размещения заказа: - конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс); - аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион); - запрос котировок; - запрос предложений. Преимуществами открытого аукциона в электронной форме являются: - наибольшая по сравнению с другими способами размещения заказа экономия денежных средств заказчика, в частности благодаря минимальным расходам заказчика на организацию закупок; - полностью прозрачная процедура закупки, обеспечивающая условия для конкурентной борьбы; - привлечение более широкого круга потенциальных поставщиков, что увеличивает конкуренцию; - изоляция от возможного влияния заказчика в интересах "своего" участника на этапе её проведения. Коррупция в системе муниципальных закупок проявляется в том, что госзаказчик или его представители получают взятки от участников торгов, в частности с целью приведения к победе одного из них в ущерб муниципальным интересам. Коррупционная составляющая системы муниципальных закупок проявляются в следующем: - указание в конкурсной документации критериев, приводящих к явной победе определенной фирмы: указание конкретных торговых марок, нереальных сроков исполнения заказа и гарантии качества; - отсутствие в конкурсной документации критериев оценки заявок нередко приводит к победе в торгах компаний, которые обладают нужной информацией о госзаказе; - деловые связи госзаказчика и участника торгов; - препятствия в регистрации на электронной площадке с целью недопущения к участию «посторонних» фирм. Представляется целесообразным усовершенствовать уже существующую систему уполномоченных органов и создавать их на федеральном уровне при главных распорядителях бюджетных средств, которые должны будут осуществлять закупки для сети подведомственных учреждений. Реестр муниципальных потребностей должен подготавливаться на очередной год и плановый период в разрезе органов исполнительной власти. Суть - декларация объемов и номенклатуры товаров, работ и услуг в разрезе муниципальных услуг, функций и мероприятий. Планирование закупок должно осуществляться исходя из определенных с учетом положений статьи 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения: 1) планов закупок; 2) планов-графиков. Обоснование закупки должно осуществляться заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок. План-график отдельной закупки должен подготавливаться по каждой отдельной закупке. Задачи: спланировать размещение закупки, наметить основные этапы ее исполнения, представить в публичном пространстве обоснование значимых решений, принятых в отношении каждой конкретной муниципальной закупки (обоснование цены, типа контракта, сроков и содержания контракта и т.д. План-график муниципального заказа должен содержать обобщение ключевой информации из планов отдельных закупок. План-график муниципального заказа должен содержать также агрегированную информацию по всем планируемым закупкам ведомства, в том числе: предмет закупки, способ закупки, основные даты закупки и исполнения контракта. В целях повышения эффективности управления закупками продукции для муниципальных нужд и дальнейшей возможности выделения в штатном расписании заказчика соответствующей должности, предложено дополнить «Всероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов» новой специальностью - специалист в сфере муниципального заказа. В целях совершенствования контроля за целесообразностью особо дорогих муниципальных заказов можно рекомендовать Администрации Новороссийска принять муниципальные правовые акты, регулирующие порядок общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений на сумму свыше 1 млрд. рублей. Аналогичный нормативный акт принят на уровне Краснодарскому краю.