Юридическая ответственность за нарушения в сфере осуществления государственных закупок

Реализация Закона о контрактной системе позволит более эффективно выявлять нарушение законодательства о госзакупках на всех стадиях закупочных отношений. Однако мало лишь выявить нарушение, необходимо обеспечить неотвратимость наказания за него и тем самым способствовать предотвращению рецидива аналогичного нарушения. А в сфере госзакупок реакция государства на нарушение закона важна еще и тем, что с ее помощью можно хотя бы отчасти минимизировать негативный эффект от нецелевого использования бюджетных денег[1].

Закон № 44-ФЗ предусматривает, что текст госконтракта должен содержать следующие условия об ответственности:

- об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (п. 4 ст. 34);

- об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за непредставление информации, указанной в п. - 19 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, в форме взыскания пеней в размере 1/300 действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования от цены контракта. Она начисляется за каждый день просрочки исполнения данной обязанности;

- ответственности за непредставление информации, указанной в п. 23 ст. 34 Закона № 44-ФЗ, в форме взыскания с поставщика (подрядчика, исполнителя) пеней в размере 1/300 действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования от цены договора, заключенного поставщиком (подрядчиком, исполнителем) с соисполнителем, субподрядчиком. Они начисляются за каждый день просрочки исполнения данной обязанности.

Таким образом, требование обязательного условия об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств полностью воспроизводит аналогичное правило, существующее в Законе № 94-ФЗ.

Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 908, которым утверждены Положение о размещении на официальном сайте информации о закупке[2], установлена значительная ответственность за размещенную на сайте информацию лица, уполномоченного на размещение на официальном сайте информации от имени заказчика, поскольку информация о закупке размещается в общедоступной части официального сайта только после подписания этим лицом документа квалифицированным сертификатом ключа проверки электронной подписи[3].

Поставка товаров для государственных нужд налагает на поставщиков большую ответственность, поскольку государственный контракт в обязательном порядке содержит условие об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательства. Как правило, это не одно, а целый ряд указаний на основания применения ответственности[4].

Одна из существенных новелл Закона № 44-ФЗ состоит в том, что установлена обязанность участника раскрывать информацию о себе, включая информацию и о бенефициаре(-ах) участника закупок (п. - 19 ст. 34).

Если начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает размер, установленный Правительством РФ, в контракте должна быть указана обязанность участника закупки, с которым заключается контракт, представить заказчику информацию:

- о своих выгодоприобретателях;

- единоличном исполнительном органе хозяйственного общества (директоре, генеральном директоре, управляющем, президенте и других);

- членах коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества;

- руководителе (директоре, генеральном директоре) учреждения или унитарного предприятия;

- об иных органах управления юридических лиц участников закупки.

Информация представляется не позднее чем за 7 дней до даты заключения контракта.

Санкция за непредставление этой информации следующая: неустойка в размере 1/300 действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования от цены контракта, которая начисляется за каждый день просрочки исполнения данной обязанности.

Законом № 44-ФЗ прямо предусмотрено: нарушение данной обязанности не влечет за собой недействительности заключенного контракта за исключением[5].

Заказчик, не получив от поставщика товар, будет вынужден приобрести его у третьих лиц. Согласно п. 17 ст. 95 Закона № 44-ФЗ заказчик вправе обратиться к лицам, с которыми контракт заключается в ситуации, когда победитель торгов признан уклонившимся от подписания контракта (с ними контракт заключается только с обоюдного согласия). Цена, по которой будет заключен контракт, окажется менее выгодной по сравнению с ценой, предложенной победителем торгов (поставщиком, уклонившимся от исполнения договора). Более того, если отказ от исполнения договора вызван резким повышением затрат на поставку товара, даже повторное проведение торгов не позволит выйти на первоначальный уровень цен. Таким образом, заказчик несет убытки в виде разницы между ценой, предложенной отказавшимся от поставки поставщиком, и ценой фактической закупки товара.

П. 1 ст. 520 ГК РФ закреплено право заказчика приобрести непоставленные товары у других лиц с отнесением на поставщика всех необходимых и разумных расходов на их приобретение. Известны и примеры взыскания с поставщика таких расходов[6].

В Письме от 23.05.2011 № ИА/19716 ФАС[7] разъяснила следующее. Заключаемый с участником размещения заказа контракт должен содержать указание на основания применения ответственности исполнителя и порядок определения размера неустойки (штрафа, пени). В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства исполнителем заказчик производит оплату по контракту за вычетом начисленной неустойки (штрафа, пени). При этом заключение дополнительного соглашения к контракту, предусматривающего изменение его сроков и (или) размера цены, является нарушением положений Закона № 44-ФЗ[8].

В случае причинения поставщику либо заказчику убытков в связи с выполнением государственного контракта либо не исполнением обязанности по оплате услуг товаров, они должны быть возмещены правонарушителем в полном объеме в соответствии с положениями главы 25 ГК РФ[9].

Несмотря на то, что взыскание убытков является универсальной мерой ответственности, ее применение на практике осложнено необходимостью доказывания точного размера причиненного ущерба, а также того, что такой ущерб связан с нарушением предпринимателем договора. Учитывая это, стороны при заключении гражданско-правового договора стремятся предусмотреть в нем дополнительные условия, которые позволяли бы им более оперативно и как можно более просто привлекать контрагента к гражданско-правовой ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения взятых на себя обязательств. Такая возможность реализуется благодаря включению в текст договора условий о неустойке.

Как показывает практика, стороны практически всегда пользуются указанной возможностью, и условия о взыскании неустойки в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств встречаются в большинстве гражданско-правовых договоров. В связи с такой популярностью возникает необходимость подробно рассмотреть случаи, при которых взыскивается неустойка, а также установить порядок определения точного ее размера. Это позволит предпринимателям, с одной стороны, грамотно противодействовать претензиям контрагентов, а с другой - создаст ориентиры в дальнейшей договорной работе[10].

Неустойка может выражаться в уплате штрафа или пени. По поводу соотношения неустойки и процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. 395 ГК РФ) в судебной практике сложилась устойчивая правовая позиция о том, что эти санкции не могут применяться одновременно. То есть стороны вправе самостоятельно выбрать - либо они будут взыскивать неустойку, либо проценты за пользование чужими денежными средствами[11].

По мнению Д.А. Чваненко, в идеале за основу размера неустойки должен быть взят размер средних банковских процентов по краткосрочным необеспеченным кредитам. В крайнем случае можно использовать подход, установленный в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22.12.2011 № 81[12], а именно двукратную учетную ставку ЦБ РФ, существовавшую в период нарушения[13].

Неустойка может быть законной или договорной. Если неустойка определена законом, кредитор вправе потребовать ее уплаты независимо от того, возложена ли на должника соглашением сторон обязанность по ее уплате (п. 1 ст. 332 ГК РФ). Причем размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон при условии, что законом не установлен запрет на это. Следовательно, за нарушение сроков выполнения работ подрядчик несет ответственность, например в виде уплаты неустойки[14].

Д.Е. Богданов отмечает ретрибутивный характер законной неустойки, предусмотренной законодательством о госзакупках, что обусловлено, по мнению автора, повышенной социальной значимостью договоров, за неисполнение которых они и установлены[15].

Если условиями контракта предусмотрены поэтапное выполнение работ и соответствующая поэтапная оплата, данная оплата производится в таком же порядке. При этом неустойка рассчитывается от стоимости не исполненных в срок обязательств по каждому этапу работ[16].

Не оставило описанную ситуацию без внимания и Минэкономразвития. Заказчик при приемке работ в документе, подтверждающем исполнение контракта (в акте сдачи-приемки по контракту, акте урегулирования взаимных обязательств по контракту, счете-фактуре или ином документе, подтверждающем взаимное исполнение сторонами обязательств), должен указать на нарушение сроков исполнения государственного или муниципального контракта со стороны подрядчика[17].

Если срыв сроков выполнения работ возник по объективным причинам, ответственность за это не наступит, если заказчик был своевременно проинформирован подрядчиком о возникших обстоятельствах.

В качестве примера ситуации, когда подрядчику пришлось платить неустойку, приведем случай, рассмотренный судьями ФАС ВВО в Постановлении от 13.08.2012 по делу № А11-10912/2011[18]. Государственное бюджетное учреждение обратилось в суд с иском к обществу о взыскании пеней за нарушение сроков выполнения работ по государственному контракту. По мнению общества, сроки исполнения обязательств были нарушены по объективным причинам, поскольку погодные условия в июне и июле 2011 г. по температурным показателям и показателям осадков были непригодными для выполнения работ.

Арбитры выяснили, что в п. 10.1.1 контракта стороны предусмотрели ответственность подрядчика за просрочку исполнения обязательств в виде уплаты неустойки в размере 0,5% (но не менее 1/300 действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Банка России) от суммы задолженности (стоимости выполненных работ) за каждый день просрочки. При этом указанный довод общества был отклонен по следующим причинам.

Согласно разд. 8 контракта стороны освобождаются от ответственности за частичное или полное неисполнение обязательств, если оно произошло из-за обстоятельств непреодолимой силы и эти обстоятельства непосредственно повлияли на исполнение контракта. О наступлении таких обстоятельств стороны извещают друг друга в течение пяти дней с момента их наступления.

Однако общество не приостановило выполнение предусмотренных договором работ и не известило заказчика о наступлении обстоятельств непреодолимой силы, поэтому не вправе ссылаться на указанные обстоятельства при предъявлении к нему претензий со стороны заказчика. Следовательно, требование о взыскании неустойки является обоснованным[19].

Исходя из судебной практики[20], независимо от условий, установленных договором, исполнитель не обязан одновременно уплачивать пени за просрочку исполнения обязательств и штраф за нарушение условий договора, так как законодательством не установлено двойной меры ответственности за ненадлежаще исполненное обязательство в один и тот же период.[21]

Сроком исполнения обязательства считается наступление определенного момента - календарной даты, истечение периода, наступление определенного события, когда обязательство должно быть исполнено[22].

Отметим, что гражданское законодательство не определяет термин «исполнение обязательств», а содержит лишь общие положения исполнения обязательств (гл. 22 ГК РФ). В юридической литературе исполнение обязательств определяется как совершение его сторонами определенных действий, составляющих содержание их прав и обязанностей[23].

В ряде случаев момент возникновения обязательства и момент его исполнения совпадают. Однако в большинстве случаев возникновение обязательства и момент его исполнения разделены во временном промежутке. Последнее утверждение в полной мере относится к обязательствам по контрактам.

Срок исполнения обязательств по контрактам, как и место исполнения, определяются заказчиком в конкурсной документации (документация об аукционе, запрос котировок) (ст. ст. 22, 34, 41.6, 43 Закона о размещении заказов). Помимо этого, срок поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг является существенным условием любого гражданско-правового договора (ст. ст. 506, 708 ГК РФ).

Порядок определения сроков исполнения обязательств установлен ст. 314 ГК РФ, а также нормами ГК РФ в отношении конкретных договорных конструкций (например, п. 1 ст. 457, ст. 708 ГК РФ и др.).

Законом о размещении заказов императивной нормой установлено, что срок исполнения обязательств поставщиком (подрядчик, исполнитель) не подлежит изменению сторонами (п. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов). Изменение условий контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчика в соответствии с п. 2 ст. 7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях влечет применение административной ответственности.

Вместе с тем ГК РФ предусматривает случаи исключения гражданско-правовой ответственности за нарушение сроков при наступлении обстоятельств непреодолимой силы.

Легальное определение непреодолимой силы содержится в п. 3 ст. 401 ГК РФ, в соответствии с которым обстоятельства непреодолимой силы представляют собой чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства[24].

Таким образом, можно констатировать, что узкое определение непреодолимой силы, содержащееся в ГК РФ, не в полной мере отражает все существо данной категории.

Бремя доказывания невозможности исполнения обязательства вследствие обстоятельств непреодолимой силы лежит на лице, на них ссылающемся (зачастую им является ответчик). В ряде случаев обстоятельства, относящиеся к категории общеизвестных, доказыванию не подлежат в силу норм п. 1 ст. 69 АПК РФ. Однако большинство обстоятельств подлежат доказыванию, особенно если они связаны с фактами общественной жизни[25].

Одним из важных элементов принципа надлежащего исполнения обязательства также является место исполнения обязательства. В юридической доктрине местом исполнения обязательства признается «..место, в котором должник обязан исполнить, а веритель принять действие, составляющее объект обязательства»[26].

Отметим, что в соответствии с ГК РФ место исполнения не относится к существенным условиям договора. Вместе с тем его определение имеет большое значение для порядка исполнения обязательства (п. 3 ст. 393 ГК РФ, ст. 510 ГК РФ, п. 4 ст. 36 АПК РФ и т.д.).

На практике возникают споры о законности указания заказчиком в документации в графе «Место оказания услуг» конкретного населенного пункта, так как, по мнению подателей жалоб, в данном случае наблюдаются признаки нарушения конкуренции, предусмотренные ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[27].

Представляется, что нарушением законодательства о размещении заказов могут являться случаи определения места оказания услуг посредством указания конкретного населенного пункта, который взаимоувязывается с местом нахождения участника размещении заказа. В данном случае фактически число участников размещения заказов будет ограничиваться лишь теми, чьим местом нахождения в соответствии с учредительными документами будет являться указанный населенный пункт.

В остальных случаях признаки нарушения законодательства о размещении заказов отсутствуют, так как отсутствие у участника размещения заказа возможности оказания услуг в конкретном населенном пункте является результатом их экономической деятельности и не доказывает нарушения заказчиком прав этих лиц, а также ограничения заказчиком числа участников аукциона[28].

Заказчик обязан возместить убытки лишь в случае вины (умысла или неосторожности) в нарушении обязательства и при наличии причинно-следственной связи между причиненными убытками и действиями заказчика[29]. Например, Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 17.04.2009 № Ф03-1339/2009 с заказчика взысканы убытки, причиненные перевозчику простоем судна, так как заказчик не обеспечил своевременную подачу товара на погрузку[30]. Рост затрат поставщика на приобретение и доставку товара по контракту не является следствием нарушения обязательства заказчиком. Это нормальный хозяйственный риск. Все требования поставщиков взыскать с заказчика незапланированные затраты, понесенные при исполнении контракта, расцениваются как требования об увеличении цены государственного контракта, что запрещено Законом № 44-ФЗ.

Когда происходит незапланированный рост затрат, связанных с исполнением контракта, поставщику может прийти мысль вовсе отказаться от поставки товара заказчику. Однако на деле это выйдет гораздо дороже, чем если бы поставщик выполнил обязательство, даже и с возросшими затратами.

Министерство экономического развития РФ указало в письме от 4 февраля 2008 г. № Д04-252[31], что «контракты на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров могут быть расторгнуты по соглашению сторон при наличии взаимного согласия сторон либо по решению суда».

Положения ГК РФ о поставке для государственных нужд допускают возможность одностороннего отказа от исполнения государственного контракта. Например, при невозмещении убытков поставщика в связи с выполнением контракта на поставку[32]. Другой пример - неисполнение обязанности поставщика по передаче сезонного товара (зимнее форменное обмундирование) в установленный контрактом срок является существенным нарушением условий договора, предоставляющим право покупателю отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке[33].

В период действия Закона № 94-ФЗ в юридической литературе превалировало мнение о недопустимости одностороннего отказа от исполнения контрактов. В отличие от Закона № 94-ФЗ, который в редакции от 30.12.2008 № 308-ФЗ допускал расторжение контракта исключительно по соглашению сторон или решению суда, Закон № 44-ФЗ допускает расторжение контракта односторонним отказом стороны контракта от исполнения контракта (ч. 8 ст. 95).

При одностороннем отказе от исполнения договора полностью или частично происходит расторжение или изменение договора (п. 3 ст. 450 ГК РФ). Отметим, что положения ст. 523 «Односторонний отказ от исполнения договора поставки» ГК РФ (дают право поставщику отказаться от исполнения договора в случае неоднократного нарушения сроков оплаты товара) п. 2 ст. 525 ГК РФ запрещены к применению в сфере госзакупок.

Таким образом, если заказчик не хочет расторгать договор и поставщик не может доказать наличие обстоятельств, перечисленных в п. 2 ст. 451 ГК РФ, на законных основаниях отказаться от исполнения договора возможности нет. Если в этих условиях товар все-таки не будет поставлен, к поставщику будут применены меры гражданско-правовой ответственности.

Арбитражные суды при рассмотрении дел в большей части также склоняются к недопустимости одностороннего отказа[34]. Например, Федеральным арбитражным судом Московского округа была поддержана точка зрения о недопустимости одностороннего отказа от исполнения контракта в 17 из 20 постановлений, исследованных в рамках проведенного выборочного анализа.

При этом зачастую арбитражными судами отмечается, что запрет на односторонний отказ от исполнения контракт введен с 1 марта 2009 г. (с указанной даты вступили в силу изменения[35], согласно которым текст ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ был дополнен словом «исключительно»).

Так, ФАС Северо-Западного округа указал, что «указанная норма Закона № 94-ФЗ, действующая с 1 марта 2009 г. и являющаяся специальной по отношению к нормам ГК РФ, не предусматривает возможности расторжения в одностороннем порядке государственного контракта, заключенного после 1 марта 2009 г.»[36].

Сторонники второй точки зрения полагают односторонний отказ от исполнения контракта допустимым, отсылаясь к приоритету норм ГК РФ перед нормами Закона о госзакупках. Однако с учетом негативной позиции контролирующих органов относительно одностороннего отказа от исполнения контракта и складывающейся судебной практики заказчикам все же не рекомендуется включать условия об одностороннем отказе в проекты контрактов[37].

Президиум ВАС РФ в Постановлении от 25 октября 2011 г. № 9382/11, принятым по делу № А56-43217/2010 по иску ООО «Гарант-Строй» к Комитету по строительству правительства Санкт-Петербурга, поддержал сторонников второй точки зрения и признал допустимым односторонний отказ от исполнения контрактов[38]. Отклоняя доводы истца о несоответствии одностороннего отказа положениям ст. 9 Закона № 94-ФЗ, суд указал, что «согласно ч. 1 ст. 1 названного Закона он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд».

В свою очередь, арбитражные суды, как правило, исходили из понимания норм Закона № 94-ФЗ как специальных по отношению к нормам ГК РФ. Например, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в Постановлении от 29 ноября 2011 г. по делу № А56-73805/2010указал[39], что»отношения по заключению, исполнению и прекращению договоров, выделенных законодателем в особую отдельную группу - государственных и муниципальных контрактов, регулируются Законом, в результате чего нормы названного Закона являются специальными по отношению к нормам ГК РФ о порядке заключения, исполнения, изменения и прекращения (расторжения) договоров.

При рассмотрении дел, связанных с изменением контрактов, судами, как правило, принимаются во внимание положения ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, запрещающей при исполнении контракта изменение условий, которые были указаны при размещении соответствующего заказа в документации заказчика и в заявке участника размещения заказа, с которым заключен контракт. С учетом указанной нормы дополнительные соглашения к контрактам, хотя и соответствующие ГК РФ, но противоречащие ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, признаются недействительными[40].

Можно предположить, что ревизии подвергнется и сложившаяся практика применения ч. ч. 2 и 3 ст. 7.32 КоАП РФ, предусматривающих ответственность за изменение условий контракта, если возможность изменения таких условий не предусмотрена федеральным законом. Ранее под таким «федеральным законом» при рассмотрении соответствующих дел об административных правонарушениях антимонопольные органы (а также суды в рамках обжалования постановлений антимонопольных органов) подразумевали Закон № 94-ФЗ, неприменимость которого к регулированию отношений, связанных с исполнением контрактов, выявлена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 № 9382/11 по делу № А56-43217/2010[41].

Государственный заказчик несет ответственность также за просрочку исполнения обязательства по контракту в виде уплаты неустойки (штрафа, пеней). Неустойка начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства. Размер неустойки составляет 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Ответственность за просрочку не наступает, если имела место непреодолимая сила или вина другой стороны.

Аналогичные правила об ответственности предусматривает Закон № 44-ФЗ и для поставщика. При этом есть некоторые особенности, связанные с поставкой материальных ценностей в государственный резерв:

1) недопоставка товаров влекут обязанность уплатить штрафную неустойку в размере 50% стоимости недопоставленных товаров;

2) нарушение требований к комплектности, качеству, ассортименту товаров влекут обязанность уплатить неустойку в размере 20% стоимости забракованных товаров;

3) нарушение требований к маркировке, упаковке товаров влекут обязанность уплатить неустойку в размере 5% стоимости товаров. Указанные 50% и 20% неустойки взыскиваются в бесспорном порядке.

Бесспорный порядок взыскания, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, «в любом случае не исключает право.. организации обратиться в арбитражный суд, который, в свою очередь, разрешая конкретное дело.. вправе осуществить выбор закона, подлежащего применению к этим правоотношениям в данном деле, в том числе применить ч. 1 ст. 333 ГК РФ и уменьшить подлежащую уплате неустойку, если она явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства»[42];

4) отказ от приемки товаров в государственный резерв влечет уплату поставщику неустойки в размере 50% стоимости непринятого товара.

Когда заключение контракта на поставку для исполнителя обязательно, на госзаказчика возлагается обязанность по возмещению всех убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением госконтракта на поставку. Это правило не действует в отношении казенных предприятий. Если будет установлено занижение цены на поставляемые товары, это правило о возмещении убытков также не действует.

По общему правилу убытки от обязательного заключения госконтракта возмещаются заказчиком не позднее 30 дней со дня передачи товара[43].

По факту применения нормы ст. 521 ГК РФ (взыскание неустойка за недопоставку или просрочку поставки товаров взыскивается с поставщика до фактического исполнения обязательства в пределах его обязанности), а также п. 5 ст. 34 Закона о контрактной системе сформирована обширная арбитражная практика. Как правило, если доказан факт нарушения продавцом срока поставки товаров, судьи признают правомерным применение штрафных санкций. При этом они нередко снижают сумму неустойки, если считают, что ее размер несоразмерен последствиям нарушения условий контракта. Правила ст. 333 ГК РФ предусматривают право суда уменьшить подлежащую уплате неустойку в случае ее явной несоразмерности последствиям нарушения обязательства. Пунктом 2 ст. 16 Закона о государственном материальном резерве предусмотрена специальная имущественная ответственность по операциям с материальными ценностями государственного резерва[44]. Подобные обстоятельства рассмотрены в постановлении ФАС ДВО от 27.02.2012 № Ф03-7188/2011[45]).

В настоящее время большое значение уделяется не столько своевременности выполнения госзаказа, сколько его качественному выполнению. Так, поставленный товар (смесь сушеных фруктов) при поступлении к месту назначения был подвергнут обязательному государственному карантинному фитосанитарному контролю, по результатам которого установлено несоответствие его качества требованиям государственного контракта. На этом основании суд[46] пришел к выводу, что госзаказчик вправе отказаться от поставленного ему товара и у него отсутствует обязательство по его оплате (сработало правило, в соответствии с которым покупатель имеет право отказаться от исполнения договора купли-продажи и потребовать возврата уплаченной за товар денежной суммы (абз. 2 п. 2 ст. 475 ГК РФ)).

Таким образом, поставка некачественного товара может быть расценена госзаказчиком как неисполнение обязательства, предусмотренного контрактом, которое приведет к невозможности дальнейшего исполнения контракта. При таком положении дел заказчик может расторгнуть контракт по соглашению сторон или в судебном порядке и потребовать от поставщика возмещения убытков, а также привлечь его к ответственности в соответствии с п. 10 ст. 9 Закона 94-ФЗ[47]. В то же время госзаказчик вправе расценить действия поставщика, поставившего некачественный товар, как ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом, которое не приведет к невозможности дальнейшего исполнения контракта. В этом случае заказчик может принять такой товар и потребовать от поставщика возмещения причиненных ему убытков, а также привлечь его к ответственности[48].

Расторжение договора влечет прекращение обязательств на будущее и не лишает кредитора права требовать с должника образовавшиеся до момента расторжения договора суммы основного долга и имущественных санкций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением договора[49].

В практике возникла достаточно серьезная проблема, связанная с необходимостью разграничивать случаи участия учреждения в гражданских правоотношениях при осуществлении им основной деятельности и иной, приносящей доходы деятельности. Судебная практика в определенный момент стала разграничивать эти случаи и по-разному решать вопрос о наличии основания для возникновения субсидиарного обязательства: к примеру, при осуществлении приносящей доходы деятельности признавалось, что собственник должен привлекаться к ответственности только при недостаточности у учреждения имущества, полученного от такой деятельности[50]. По мнению В.Г. Голубцова, подобная практика ошибочна и ущемляет интересы кредитора, в частности, по тому основанию, что неясна процедура установления недостаточности имущества (вывод о наличии основания для такого вывода только в рамках процедуры банкротства, сделал, например, фактически недействующей норму о субсидиарной ответственности государства по долгам казенных предприятий), а также потому, что фактически на контрагентов учреждения накладывается обязанность контролировать источник средств, за счет которых исполняется обязательство, а это вряд ли целесообразно, к тому же весьма затруднительно ввиду отсутствия у контрагентов учреждения законодательно закрепленных возможностей для осуществления такого контроля[51]. В этом случае появление в гражданском обороте фигуры организации-несобственника обусловлено опять-таки необходимостью исполнения тех или иных публичных функций, что, однако, не исключает обязанности государства обеспечить должные гарантии исполнения обязательств другим субъектам гражданских правоотношений. Государство, как представляется, должно нести ответственность по всем обязательствам созданного им учреждения.

Следует также признать незаконной поддержанную в литературе практику, исключающую возложение мер ответственности на учреждение, находящееся на бюджетном финансировании, если при отсутствии надлежащего финансирования этим учреждением приняты все меры к его получению. Как отмечается в литературе, в этом случае учреждение обязано предполагать возможную недобросовестность публичного образования, что представляется, мягко говоря, нелогичным: можно ли вообще говорить о праве тогда, когда само государство приписывает всем иным субъектам исходить в своих действиях из того, что оно не будет соблюдать создаваемые им же нормы, и согласиться с предложением de lege ferenda закрепить норму, согласно которой в подобном случае меры ответственности, предусмотренные за нарушение учреждением своих обязательств в случае недофинансирования, должны автоматически применяться к собственнику[52]? Впредь, до закрепления законодательно данного положения, практику освобождения учреждений от ответственности на этом основании следует признать, по мнению В.Г. Голубцова, незаконной и ограничивающей интересы кредитора учреждения, а впоследствии и государства (иного публично-правового образования), при привлечении его к субсидиарной ответственности[53].

В то же время, исходя из принципа необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов при осуществлении правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием государства, необходимо обратить внимание на допустимость привлечения государства к субсидиарной ответственности при недостаточности у учреждения денежных средств исключительно в рамках судебной процедуры с привлечением собственника в качестве ответчика (соответчика). Недостаточность денежных средств должна устанавливаться, как представляется, в рамках процедуры исполнения решения о взыскании денежных средств с учреждения, и, в случае если установленный порядок взыскания не привел к исполнению судебного акта, у кредитора появляется возможность обратиться к собственнику имущества с субсидиарным требованием. В полном соответствии с изложенной логикой Пленум ВАС РФ указал, что собственник имущества не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового заявления к основному должнику. При этом в качестве исключения из общего правила о необходимости поэтапного прохождения подобной процедуры ВАС РФ разъяснил, что такое требование может быть рассмотрено и в одном процессе, однако с привлечением в качестве ответчиков и основного, и субсидиарного должника, с обязательным указанием в резолютивной части решения о взыскании суммы с основного должника, а при недостаточности денежных средств учреждения - с субсидиарного[54].

В ходе исполнения контракта возможны случаи частичной уступки контрагентом права (требования) по контракту, в частности, права требования от заказчика оплаты поставленных по контракту товаров (выполненные работы, оказываемые услуги). Фактически данная уступка не влечет замену лица (контрагента) в контрактном обязательстве в силу взаимного характера данного вида обязательства. Так, согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной им в п. 6 информационного письма от 30 октября 2007 г. № 120 «Обзор практики применения арбитражными судами положений главы 24 ГК РФ»[55], уступка права (требования) по обязательству, в котором уступающий требование кредитор является одновременно и лицом, обязанным перед должником, не влечет перевод на цессионария соответствующих обязанностей цедента. При этом поставщик (подрядчик, исполнитель) продолжает исполнять обязанности по контракту, в том числе гарантийные обязательства, нести ответственность в виде уплаты неустойки (штрафа, пени) за нарушение своих обязательств по контракту и т.д. Данный вывод также содержится в Письме Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2009 г. № Д22-1625[56] и подтверждается материалами судебной практики[57].

Привлечь работника к дисциплинарной ответственности в виде замечания, выговора или увольнения в случаях, когда работник не выполнил поручение работодателя, связанное с участием в торгах, возможно будет, только если работодатель докажет, что давал работнику поручение об активном участии в аукционе в пределах определенной цены контракта.

Работодатель гораздо более заинтересован в возмещении причиненных ему убытков. Однако привлечь работника к материальной или административной ответственности за огрехи, допущенные в ходе выполнения поручения работодателя по участию в торгах, на практике довольно сложно[58].

Чаще всего должностные лица, совершившие правонарушения в сфере размещения заказов привлекаются к административной ответственности[59].

Львиная доля ответственности за реализацию целей, обозначенных в Законе о размещении заказов, лежит непосредственно на членах комиссий по размещению государственного или муниципального заказа (конкурсных, аукционных или котировочных комиссий), так как ими производится рассмотрение и оценка заявок на участие в конкурсах, аукционах, котировочных заявок[60].

Правонарушения, за которые применяется данный вид ответственности, затрагивают интересы публичного порядка, поэтому лицо, совершившее административный проступок, несет ответственность непосредственно перед государством[61].

По мнению А.С. Рогова в действующем КоАП РФ отсутствуют реальные санкции за нарушение законодательства как при размещении заказа, так и при исполнении контрактов. По мнению автора, суммы административного взыскания слишком малы. Предлагается существенно увеличить штрафы, чтобы они были сопоставимы с похищенными суммами[62].

Трудовое законодательство не предусматривает безусловной возможности взыскания с работника упущенной выгоды даже в случаях, когда ущерб причинен виновными действиями или бездействием руководителя организации (ст. 277 ТК РФ), его заместителями или главным бухгалтером (ч. 2 ст. 243 ТК РФ). В отношении руководителей организации ч. 2 ст. 277 ТК РФ установлено правило, согласно которому руководитель организации возмещает организации не только прямой действительный ущерб, но и причиненные им убытки. Однако эти случаи должны быть прямо предусмотрены федеральными законами. В связи с этим возникают сложности, связанные с конкуренцией нормы ст. 277 ТК РФ и норм гражданского законодательства.

В связи с рассмотрением данной проблемы Ф.О. Богатыревым справедливо отмечается, что «директор (генеральный директор, председатель правления и пр.) хозяйственного общества (акционерного общества, общества с ограниченной (дополнительной) ответственностью), являющийся его единоличным исполнительным органом, несет перед этим обществом гражданскую (имущественную) ответственность за убытки, возникшие в результате ненадлежащего управления. Эта идея достаточно последовательно проводится в отечественном законодательстве в сфере хозяйственных обществ, однако за лаконичностью данного тезиса следует большое количество трудных теоретических и практических вопросов, наличие которых не в последнюю очередь препятствует полноценной реализации института ответственности директоров[63]. Примерами удовлетворения требования к директору о возмещении убытков являются Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 мая 2003 г. № Ф08-1555/2003 (убытки причинены акционерному обществу) и Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 сентября 2005 г. № А33-25557/04-С1-Ф02-4683/05-С2.