Нормативно-правовое регулирование управления государственным заказом в РФ

Глава 2. Организация системы управления государственным заказом в Российской Федерации

Реформирование в соответствии с рыночными реалиями системы размещения государ­ственного заказа в России началось в 1991 г. Существенный прорыв в развитии института госзаказа связан с появлением Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[1], который легализовал про­ведение торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, а также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Закон регламентирует два основных способа размещения государственного заказа (ч. 1 ст. 10):

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

До середины 2000-ых годов в России преобладала конкурсная система размещения государственного заказа. Специфика конкурсного размещения в том, что победителем признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

Аукционом на право заключить контракт называются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Конкурс и аукцион могут быть открытыми или закрытыми. Конкурс отличается от аукциона тем, что при конкурсе победитель определяется по ряду критериев (цена, срок, качество и т. п.). При аукционе победитель определяется только по наименьшей цене, при этом все необходимые требования по качеству и срокам изначально устанавливаются заказчиком.

Основным достоинством запроса котировок цен является оперативность и наименьшая трудоемкость в определении победителя на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг и в случае экстренной необходимости очень удобен в отличие от размещения заказа путем про­ведения торгов в форме конкурса, аукциона.

Под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

Важную роль в развитии основ правовой защиты прав участников системы госзакупок играет Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[2]. В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг, которая установлена занимающей доминирующее положение финансовой организацией, существенно отличается от конкурентной цены финансовой услуги, и (или) затрудняет доступ на товарный рынок другим финансовым организациям, и (или) оказывает негативное влияние на конкуренцию.

Важное значение в функционировании системы госзаказа имело определение перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Этот перечень был определен 4 ноября 2006 г. в постановлении Правительства РФ № 642[3]. Кроме того распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р[4] определен перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

С 1 января 2011 года вся информация о госзаказе размещается в режиме одного окна и нет необходимости просматривать многочисленные региональные сайты. Согласно Письма Министерства экономического развития Российской Федерации «О начале функционирования с 1 января 2011 г. Общероссийского официального сайта» № 26339-ЛА/Д22 от 31.12.2011[5], вместо федерального официального сайта Российской Федерации, официальных сайтов субъектов Российской Федерации, официальных сайтов муниципальных образований в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов действует официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет, расположенный по адресу www.zakupki.gov(ru), на котором должна размещаться информация, предусмотренная Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Уполномоченным на ведение сайта определен федеральный орган исполнительной власти - Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ).

Перевод государственных закупок на электронную основу является важнейшим направлением административной реформы и процесса информатизации работы органов государственной власти в России[6].

Автоматизация процесса закупок позволяет не только размещать информацию на официальных сайтах, но и вести планирование и осуществлять контроль сроков размещения, что очень важно для государственных заказчиков, поскольку кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность государственных заказчиков за нарушение сроков размещения[7].

Порядок регистрации организаций в органах Федерального казначейства, в том числе в зависимости от типа организации, и выдачи сотрудникам зарегистрированных организаций сертификатов ключей ЭЦП установлен совместным Приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства от 14 декабря 2010 г. № 647/22н[8], который в настоящее время проходит государственную регистрацию в Минюсте России.

Постановлением Правительства РФ от 29.12.2010 № 1191[9] определен порядок ведения реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр.

При электронном документообороте очень важную роль играет подлинность и актуальность документов, что обеспечивается благодаря использованию ЭЦП, которая заменяет собственноручную подпись. Вступивший с 10 января 2002 г. «Федеральный закон об электронной цифровой подписи»[10] создал необходимую правовую базу для такой замены. Преимущества использования ЭЦП заключаются в следующем: обеспечивается удостоверение источника документа, защита от изменений документа и невозможность отказа от авторства.

Законодательство о размещении заказов основывается также на положениях ГК РФ, БК РФ. Госконтракт формально определен в ГК РФ как вид договора подряда. В силу статей 711 и 720 ГК РФ заказчик обязан оплатить выполненную подрядчиком работу после сдачи результатов работ в сроки и в порядке, предусмотренных условиями договора. Статьей 753 ГК РФ предусмотрено, что заказчик, получивший сообщение подрядчика о готовности к сдаче результата выполненных по договору строительного подряда работ либо, если это предусмотрено договором, выполненного этапа работ, обязан немедленно приступить к его приемке (пункт 1). Сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляются актом, подписанным обеими сторонами. Заказчик вправе отказаться от приемки результата работ в случае обнаружения недостатков, которые исключают возможность его использования для указанной в договоре строительного подряда цели и не могут быть устранены подрядчиком или заказчиком (пункт 6)[11].

Бюджетный кодекс РФ[12] определяет расходные обязательства как обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).

Основной источник финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд - средства федерального бюджета. Объемы финансирования по государственным закупкам, в том числе перечень федеральных целевых программ, указываются в законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, который, таким образом, приобретает значение одного из важнейших нормативных источников регулирования государственных закупок товаров (работ, услуг). Так, федеральным бюджетом на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов[13] на финансирование федеральных целевых программ предусмотрено выделение 922071436,1 тыс. рублей.

Главным контролирующим органом в области размещения госзаказа выступает Федеральная антимонопольная служба, деятельность которой в последнее время заметно оживилась. В соответствии с поручениями президента и правительства в марте 2011 года ФАС разработала концепцию реформирования системы госзаказа. Одобренный премьер-министром план о создании ФКС в рамках утвержденной концепции повышения эффективности бюджетных расходов на протяжении года разрабатывался и был согласован тремя ведомствами: Минфином, Минэкономразвития и ФАС. Это комплексный системный документ по созданию ФКС, реализация которого предусматривается в течение 2011-2012 гг. Ключевые его направления - внесение законодательных изменений и принятие актов правительства, направленных на устранение существующих разрывов между БК РФ, 94-ФЗ и ГК РФ как составными частями имеющейся федеральной контрактной системы, значительно повысив, таким образом, ее качество. В результате реализация данного плана приведет к получению единого замкнутого цикла госзакупок, начиная от процесса планирования, заканчивая исполнением контракта и соотнесением полученных результатов к планируемым.

Вопросам формирования комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации посвящен раздел X Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года[14]. Как отмечено в этом документе, в результате формирования комплексной федеральной контрактной системы будут созданы такие инструменты, как стандартные спецификации, типовые контракты на стандартные (отдельные) товары, работы и услуги (НИОКР, бюджетные инвестиции, информационные технологии, энергосбережение и т.п.), автоматизированные средства проведения заказчиками мониторинга исполнения контрактов, позволяющие заказчикам более эффективно обеспечивать решение стоящих перед ними задач.

В целях формирования в России федеральной контрактной системы в сентябре 2011 года был разработан и опубликован законопроект Федерального закона «О федеральной контрактной системе», который, как ожидается, вступит в силу с 1 июля 2012 года. Разногласия с ФАС остаются принципиальными, есть замечания и у других ведомств, так что обсуждение проекта в правительстве будет горячим. Но эксперты считают, что перевод госзакупок на ФКС - вопрос практически решенный[15].

Принципиальные отличия Закона о федеральной контрактной системе от действующего Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд от 21.07.2005 № 94-ФЗ представлены в приложении 1. Новый закон, в случае его принятия, внесет существенные изменения в правила осуществления госзакупок. Вся система госзакупок будет преобразована в федеральную контрактную систему. Существенным отличием федеральной контрактной системы от существующей системы госзакупок будет долгосрочное планирование государственных и муниципальных нужд. Закон «О федеральной контрактной системе» предусматривает изменение правил определения начальной цены госконтракта, правил оценки заявок на участие в госзакупках.

Закон «О федеральной контрактной системе» изменяет и способы осуществления госзакупок. Заказчики смогут осуществить их одним из следующих способов:

1) открытый конкурс;

2) конкурс с ограниченным участием;

3) двухэтапный конкурс;

4) электронный аукцион;

5) запрос котировок;

6) запрос предложений;

7) закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг, предусмотренные ч. 2 ст. 52 Закона «О федеральной контрактной системе»;

8) из единственного источника.

По сравнению с Законом о госзакупках, в новом законе добавлены три новых способа осуществления госзакупок - конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений, но был исключен такой способ, как аукцион. Аукцион в Законе сохранится только в виде электронного аукциона и в виде закрытого аукциона. Проведение остальных способов закупок в целом останется неизменным как по порядку действий заказчиков, так и по срокам проведения[16].

Таким образом, федеральная контрактная система повысит качество и снизит издержки при реализации государственных услуг, исполнении функций и задач публично-правовых образований и бюджетных учреждений.