История зарождения и становления института государственных закупок в России и за рубежом

Анализ исторического опыта развития отечественного института государственного заказа является не только одним из важнейших методов научного исследования, но и весьма значимым фактором, позволяющим учитывать национальные особенности при выработке рекомендаций по изменению российского законодательства в области государственного заказа[1].

Еще в IV веке в Древнем Риме тотально распространились так называемые литургии, в рамках которых государство возлагало на подданных те или иные социальные функции и обременения вплоть до принудительного труда, перевозок, поставок для государственных нужд и т.п.[2] По мере разрастания бюджетных проблем и демонетизации оборота государство все чаще вторгалось в свободную экономику и директивным путем - под страхом жесточайших репрессий принуждало участников оборота к той или иной форме экономической деятельности[3].

Основы существующих современных положений об осуществлении поставок товаров с целью предоставления их госструктурам в нашей стране были изначально заложены в 17 веке. Поначалу в качестве основной цели размещения госзаказа выступала задача сокращения затрат госсредств и своевременное противодействие их нецелевому использованию. Одним из самых действенных механизмов, который был способен осуществить решение данных проблем, стало размещение на конкурсной основе госзаказа. По факту, единственным заказчиком от имени государства в допетровской Руси являлся царский двор и непосредственно сам царь.

К числу общих первых правовых законодательных актов, которые способны осуществить регулирование производимых государственных закупок, можно отнести Указ царя Алексея Михайловича принятого от 7 июля 1654 года о подрядной цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки. Вполне за определенный объем доставляемого груза (измеряемого возами, кулями и прочими мерами) могла назначаться конкретная розничная цена в размере 40 копеек или 55 копеек или же 1,5 рубля. На подобных условиях фактический подрядчик обязывался отвезти хлеб в город Смоленск, при всем этом он в полной мере освобождался от государственной пошлины. То есть никаких конкурсов пока еще нет, но уже начали появляться его ключевые признаки - поиск исполнителей, заказ публичного характера, условия.

Системный характер нормативное регулирование правоотношений, связанных с заключением госконтрактов в России, приобрело в период правления Петра I. Прежде всего это было связано с проводимым реформированием общественно-политической и экономической жизни государства. В начале XVIII в. сформировался аппарат общероссийского центрального управления государством, который подчинялся Сенату, а также действовал целый ряд канцелярий, контор и приказов, в полномочия которых входило регулирование общественных отношений в различных областях государственной деятельности[4]. Одним из таких ведомств, подчинявшихся Сенату, была Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для управления делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний.

В этот период все объявления о проводимых конкурсах могли быть вывешены на всех воротах города, для того чтобы лица, которые покидают или входят в город, могли в полной мере с ними ознакомиться на начальном уровне. Также обычно сообщалось обо всех льготах поставщикам и подрядчикам, были перечислены лица, которые уже осуществляют работу по государственным заказам. Рассматриваемые вопросы продаж и поставок непосредственно курировала Канцелярия подрядных дел.

В период правления Петра I издается несколько нормативно-правовых актов, регламентирующих заключение государственных (казенных) контрактов по различным направлениям, таким как: поставка провианта и фуража, строительство казенных дорог, зданий, мостов и др.

В начале июня 1721 года было принято решение принять Сенатский Указ об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок[5]. С лиц, получивших за свои под­ряды слишком высокие цены и тем самым нанесших значи­тельные убытки казне (если их вина была доказана), требо­вали «передаточные деньги» (т.е. переплаченные) и изве­стный штраф. В том же году был принят «Регламент Адмиралтей­ства и Верфи», пункт 15 которого назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться».

Схема обобщенной работы с подрядчиками выдвигала такую идею работы, как: в то время когда непосредственно возникала насущная необходимость подряда, нужно было произвести выписку билетов с фактическим указыванием нанимаемого подряда, определенного времени, с которого надо было начинать принятие заявок, и фактическое место, в которое обязывались прибыть соискатели данного подряда. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки.

Все билеты должны быть отправлены полицмейстеру, непосредственно который с целой свитой своих подчинённых ходил по прилегающей территории и с барабанным боем осуществлял прибитие их в некоторых нужных месторасположениях. Одновременно шла рассылка необходимых билетов в администрации других городов.

Особого внимания заслуживает принятый в 1722 г. «Регламент управления Адмиралтейства и Верфи», пятнадцатая статья которого называется «Коим образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться»[6].

В 1775-1776 годы была полностью проведена одна из наиболее важных радикальных реформ госуправления. Узаконенный акт, по которому осуществлялось данное реформирование, в дальнейшем получил именование «Учреждение о губерниях». Стоит сказать, что он довольно продолжительное время определял развитие РФ как некой общей государственной системы. Статья 118 данного документа именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Все единые правила, которые были приведены в данной статье, в конечном итоге послужили неким отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях, по той причине, что в них в полном объеме учитывался весь опыт проведения торговых мероприятий на осуществление поставок и закупок определенными государственными органами. Согласно новому положению все функции проведения подобных мероприятий в конце концов передавались во вновь созданную так называемую Казенную палату[7]. Именно ей в полной мере доверялось осуществлять заключение контрактов на такие суммы как 10 000 рублей на сроки продолжительностью более 4 лет. Как правило, Казенная палата не могла осуществлять выдачу, как это было раньше, задатка или предоплаты, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условий заключенного договора лежала на самом подрядчике[8].

Еще Александром первым в далеком 1802 году был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особое внимание было уделено расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок, что несомненно предполагало в значительной степени большое расширение числа фактических адресатов вводимой нужной нормы.

Ст. 1180 Устава гражданского судопроизводства устанавливала, что жалобы на неправильное производство торга должны были подаваться в 7-дневный срок (срок для укрепления имения за покупателем) и принесение жалобы приостанавливало до ее разрешения исполнение определения об укреплении имения за покупателем[9].

Важную роль в историческом формировании и развитии института госзаказа в России сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.).

Дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов[10].

После государственного переворота 1917 года процесс формирования отечественного законодательства о госзакупках был повернут вспять. Декретом СНК от 21.01.1919 «О заготовке продовольственных продуктов»[11] был установлен прямой запрет на заготовку и провоз продуктов любым организациям, кроме государственных органов продовольствия и их контрагентов. На основании разверстки, установленной Наркомпродом, до производителей доводились твердые задания по поставке продовольствия государству, вводились сроки поставок и твердые цены на поставляемое продовольствие. В течение 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы[12].

Продразверстка применялась на основе классового принципа: с богатых - много, со средних крестьян - умеренно, с бедных крестьян, как правило, не бралось ничего либо самое минимальное количество продовольствия. Нельзя не отметить тот факт, что данная организационно-правовая форма заготовок повсюду встречала недовольство среди крестьян, поскольку не редки были случаи принудительного изъятия даже того минимального количества зерна, которое предназначалось для посевных работ и прокорма скота и не должно было изыматься[13].

В начале нэпа закон[14] устанавливал, что заготовки льна, пушнины, кожевенного сырья, пеньки могли осуществлять только специальные государственные органы, а уже в феврале - апреле 1922 г. монополия на эти продукты была ликвидирована[15]. Возникают и другие виды договоров, такие как комиссии и поставки, которые использовались с целью заготовок сельскохозяйственных продуктов и сырья для государственных нужд. Государство удовлетворяло свои потребности в сельхозпродукции не только с помощью продналога, но и с помощью неналоговых заготовок для государственных нужд. Потребкооперация, осуществлявшая эти заготовки, «обязывалась их вести исключительно путем прямого товарообмена по соотношению обменных эквивалентов (цен) 1:3, в соответствии с которым закупочные цены на сельхозпродукцию должны быть равными их довоенному уровню, а на промышленные товары превосходить его в 3 раза»[16].

Договор контрактации отдельных видов сельскохозяйственной продукции как организационно-правовая форма закупок применялся с 1925 г., но наибольшее развитие он получил с 1927 г. Законодательно договор контрактации был закреплен в Постановлении СНК СССР от 08.03.1927 «О мерах по поддержанию льноводства»[17]. Договор контрактации существенно отличался от обычного гражданско-правового договора купли-продажи рядом специфических черт (применением стимулирования за повышение урожайности сельскохозяйственных культур; авансированием товаропроизводителей деньгами; снабжением их семенами и минеральными удобрениями и т.д.).

Постановлением СНК от 07.10.1929 «О контрактации продуктов сельского хозяйства»[18] раскрывалось содержание этого договора. В нем, кроме условий об ассортименте, количестве, сроках, стоимости сельхозпродукции, на хозяйство возлагалась обязанность по четкому выполнению планового государственного задания на засев определенной площади и сдачу соответствующего количества сельхозпродукции. Заготовители были обязаны не только принять и оплатить продукцию, но и выполнять заказы хозяйств по снабжению их средствами производства, осуществлять производственное кредитование, организовывать техническое обслуживание хозяйств.

Соответственно, на протяжении 1918-1930 годов (за исключением нэпа) закупки сельскохозяйственной продукции в государственные продовольственные фонды носили административно-командный характер, а не договорной. К тому же постоянная смена государством организационно-правовых форм закупок сельскохозяйственной продукции (продразверстка, продналог, контрактация) никак не способствовала стабильности и эффективности правоотношений в этой стратегически важной для любого государства сфере.[19]

В последующий советский период государственный заказ связывался только с обеспечением важных функций государства, поэтому вместо института госзаказа дейст­вовала колоссальная система Госснаба, ко­торая распределяла все, что производили в стране или ввозили к нам. Централизованная экономика прибегала к таким инструментам в целях закупки особо важной продукции, обеспечения производства этой продукции ресурсами, поставки готовой продукции по установленной цене, создания заинтересованности исполнителей[20].

Новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, в центре которых были товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения, был достигнут в последние два десятилетия коммунистического режима. В этот период времени были апробированы новые положения о поставках, которые содержали нормативную совокупность дозволений и запретов, характерных публично-правовому урегулированию[21].

Л.А. Новоселова отмечает, что понятие «публичные торги» используется в ГК РФ, как правило, для определения особого порядка реализации имущества должника[22]. На принудительность процедур «публичных торгов» как их отличительный признак указывает В.В. Балакин[23].

С подобным положением торговые мероприятия могли назначаться трех конкретных видов: торги при помощи напечатанных объявлений, торги устные, и торги смешанного характера. Устные торги всегда производились в непосредственном присутствии назначенных ведомств определенных чиновников или же каких-либо депутатов, а также всех желающих принять участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производится путем записи цены, которая объявлялась каждым их торгующихся именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, непосредственно при которых могли выявиться все желающие сделать более выгодные определенные предложения существующей казне. Фактический победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Сами торги посредством изготовленных при помощи печатных устройств объявлений проводились только тогда, когда имела место определенная поставка необходимых предметов, которые закупались за границей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При осуществлении проведения смешанных торговых мероприятий в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после были рассмотрены все поданные или присланные при помощи почты объявления. В конечном результате могло быть выявлено конкретное лицо, которое сделало наиболее выгодное для существующей казны предложение, с которым в конце концов и заключался договор.

С того времени конкурсная система российских государственных закупок развивалась и совершен­ствовалась вплоть до 30-х годов XX века и была отме­нена уже в советское время со сворачиванием НЭП[24]. В условиях централизованного планирования эконо­мики страны конкурсные механизмы государственных закупок оказались не востребованы. Переход к рыноч­ной экономике в конце XX века потребовал от госу­дарства новых подходов, отличных от системы совет­ского госснаба.

Усиление начал эквивалентности в отношениях по государственным заготовкам сельскохозяйственных продуктов по мере замены обязательных поставок госзакупками обусловило введение в этой связи юридического равенства их участников, что нашло свое внешнее выражение в использовании договорной формы[25].

Если говорить о значении каждого из названных выше договоров как оснований возникновения права собственности государства, то на первое место следует поставить договор контрактации, которым оформляется государственная закупка сельскохозяйственной продукции у колхозов и совхозов (ст. 51 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик). Если сдающей организацией по договору контрактации является колхоз, то сельскохозяйственная продукция переходит из собственности колхоза в собственность государства. На основании договоров контрактации государство приобретает у колхозов в собственность миллионы тонн зерна, овощей, хлопка, сахарной свеклы, семян масличных культур, мяса, молока, яиц, шерсти, а также много других продуктов сельскохозяйственного производства. Государство становится собственником этих продуктов с момента их приемки заготовительной организацией (ст. 30 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик)[26].

В период 1991-­1992 произошел крах системы Госснаба, основными последствиями которого стали:

- как и ранее прямое финансирование госпредприятий и госучреждений;

- резкое сокращение госрасходов;

- массовые задержки оплаты госзаказов со стороны бюджета;

- вывод активов и высокая коррупция в системе госзакупок.

Возврат к рыночной модели экономики, обеспечение свободы предпринимательской деятельности обусловили потребность в специальных нормах о поставках для государственных нужд. Применявшиеся с 1992 г. на территории России Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик[27] возродили практику регулирования поставки товаров для государственных нужд с помощью специального законодательства, а именно действовал Закон от 28.05.1992 Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[28].

До вступления в действие части II ГК РФ отношения по госзакупкам регулировались преимущественно Федеральным законом от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[29].

Все эти Законы, принятые в 1992-1994 годы, будучи небольшими по содержанию, не устанавливали четкой процедуры размещения заказов, в связи с чем заложенные в них идеи не находили должной реализации на практике[30].

В 1997 году была проведена первая реформа системы госзакупок, которая стартовая изданием Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[31]. Во исполнение данного Указа и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 1047-р[32] были утверждены Методические рекомендации по проведению торгов[33].

Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 имел важное экономическое значение как некий особый инструмент осуществления оптимизации, прямого сокращения и экономии определенных государственных затрат при фактическом размещении заказов казны федерации на всех конечных уровнях осуществления хозяйствования, при всем этом осуществляя формирование общей организационной картины проведения каких-либо торгов на конкурсной основе на поставки, главным образом некоторых стандартных продуктов и товаров для вполне определенных нужд хозяйствования государственных структурных органов всех уровней непосредственного управления. Именно он произвел обозначение ориентиров движения на длительном пути формирования общенационального цивилизованного рынка, качественной основой которого является как раз таки общегосударственный рынок услуг и товаров программируемого характера.

Тем не менее, система организации закупок, регламентированная Указом № 305, имела ряд недостатков:

- не было реальных санкций за дискриминацию поставщиков, отсутствие информации о торгах, другие нарушения;

- отсутствие аппарата (лишь 30 чиновников в профильном департаменте Минэкономики, отвечавшем за разрешения на размещение заказов у единственного поставщика);

- отсутствие каких-либо единых данных о закупках, включая базовую статистику.

Закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»[34] был призван регулировать отношения, возникающие между организатором конкурса и поставщиками в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд.

Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой как Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[35]. Ключевыми идеями нового закона о госзакупках стали:

- создание условий для конкуренции - свободный доступ в систему для новых участников;

- обеспечение прозрачности закупок;

- борьба с коррупцией.

- очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур;

- запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков;

- все госзаказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В отличие от сугубо «конкурсного» Закона № 97-ФЗ, в Законе о размещении заказов были предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры:

- торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах). При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в нормативных актах[36], а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами»[37]. Закон отдает приоритет проведению торгов в качестве способа размещения заказа (ч. 2 ст. 10).

Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях[38].

М.Я. Евраев и К.А. Писенко отмечают, что Закон № 94-ФЗ «имеет в некоторых вопросах даже более передовые позиции по отношению к законодательству развитых стран, став, таким образом, для них даже законодательным ориентиром по многим вопросам в сфере регулирования размещения государственного и муниципального заказа»[39].

Важную роль в развитии основ правовой защиты прав участников системы госзакупок сыграл Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[40]. В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг в контексте задач госзакупок.

27 октября 2006 года было принято Постановление Правительства РФ № 631[41]. Согласно данному постановлению, совместные торги могут проводиться при наличии не менее чем у 2 заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах, одноименных работах, одноименных услугах.

Корреспондирующая данному акту норма в будущем будет закреплена в ст. 25 Закона № 44-ФЗ, которой предусмотрена возможность совместных конкурсов и аукционов. Однако рядом исследователей отмечалась направленность данной нормы на экономию бюджетных средств[42]. Несмотря на возможный положительный эффект, более чем за семь лет действия данной нормы многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Между тем формулировка п. 3 Положения о взаимодействии государственных заказчиков, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 № 631 фактически исключает применение процедуры совместных торгов для обеспечения потребностей публично-правовых образований в отсутствие какого-либо к тому обоснования[43]. Введением Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 декабря 2010 г. № 601[44], на смену принципам однородности и взаимозаменяемости пришел принцип групповой принадлежности товаров, работ, услуг, что применительно к совместным торгам усложнило законопослушным заказчикам и без того непростую задачу определения допустимости размещения заказа путем проведения совместных торгов. Существующая группировка товаров, работ, услуг в Номенклатуре предусматривает объединение в укрупненные группы целых классов продукции и услуг в соответствии с кодировкой ОКДП[45], однако наличие у нескольких заказчиков потребностей в товарах, работах, услугах, относящихся к одной группе Номенклатуры, хотя формально и дает основания для проведения совместных торгов, не означает допустимости объединения потребностей таких заказчиков в один лот.

По мнению А.А. Федорова, вызывает вопросы и сама целесообразность участия в проведении совместных торгов более одной уполномоченной организации, поскольку на практике в данной процедуре все основные функции по размещению заказов, кроме определения перечня и объема потребностей заказчиков и заключения контрактов, выполняет организатор совместных торгов, определяемый соглашением о проведении совместных торгов. Соответственно, делегировав все организационные функции одному лицу (организатору совместных торгов), которое может быть уполномоченным органом или одним из заказчиков, иные заказчики могут самостоятельно выступать сторонами соглашения о проведении совместных торгов без посредства иных уполномоченных органов, участие которых в совместных торгах только увеличивает документооборот, создавая излишнее звено между организатором совместных торгов и заказчиками[46].

Важное значение в функционировании системы госзаказа имело определение перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства. Этот перечень был определен 4 ноября 2006 г. в постановлении Правительства РФ № 642[47]. Кроме того распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р[48] определен перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

Однако рост жалоб со стороны госзаказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011). Так, 20 апреля 2007 г. была принята очередная поправка к Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», целью которой было сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон в ново редакции поз­волил участвовать в госзакупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, компаниям с зарубежным капиталом, общественным организациям. Появились нововведения в проведении торгов по различным позициям то­варов и услуг, а также совместного участия не­скольких исполнителей в госконтракте - теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать не­сколько компаний. Ранее для этого было необхо­димо организовывать консорциум или другие ви­ды сотрудничества, что усложняло процедуру. Мероприятия борьбы с коррупцией предусматривали[49]:

- ставку на использование простых унифицированных процедур закупок с резким сокращением для госзаказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков;

- отбор поставщиков по критерию наименьшей цены - с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны госзаказчиков;

- санкции к сотрудникам госзаказчиков и членам конкурсных комиссий за нарушение 94-ФЗ.

Порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла выполнения (оказания) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств определен положениями Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 978[50], согласно которому долгосрочные государственные (муниципальные) контракты могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками на срок и в пределах средств, установленных решением соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования.

Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www.zakupki.gov.ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню[51].

На протяжении ряда лет, после принятия Федерального закона № 94-ФЗ, в стране действовали сотни разрозненных информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это давало возможность заказчикам манипулировать размещением заказов: или их вовсе не размещать в официальных изданиях, публиковать о проведении торгов и запросах котировок цен в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов, или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате вокруг государственных заказов процветала коррупция, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа[52].

Учитывая это, Правительством РФ 10.03.2007 было принято Постановление № 147 о создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности, что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал работать с января 2011 года.

При разработке Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» некоторые идеи были заимствованы из законодательства США, прежде всего сам термин «контрактная система». Как указывается в литературе, «в США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ». Федеральная контрактная система в США не сводится исключительно к указанию участников, а рассматривается гораздо шире - как закупочная деятельность в целом, поэтому представляется правильным воспроизведение подхода, господствующего в США[53].

Законодательству США, в частности, известны так называемые правительственные контракты. Регулирование отношений, возникающих в связи с заключением и исполнением этих контрактов, ведется не только нормами цивильного права, но и специальным законодательством. В США также существует разветвленный административный аппарат, предназначенный для обслуживания системы федеральных заказов. Возглавляет систему федеральных заказов Управление политики в области федеральных закупок, которое входит в состав административно-бюджетного управления, координирующего хозяйственную политику военных и гражданских ведомств в области экономико-договорных отношений, касающихся правительственных заказов, а также осуществляющее контроль и регулирование в данной сфере в общенациональном масштабе. Этот влиятельный орган включен в правительственный аппарат страны, но по закону подчиняется одновременно и Конгрессу. В систему государственных органов, осуществляющих государственные функции в указанной сфере, входят также Управление по пересмотру правительственных контрактов и Управление по научно-технической политике. Еще одной важной частью административной системы федеральных заказов является размещенная на территории 10 регионов и во всех 50 штатах США сеть региональных управлений по контролю за заказами федерального правительства. Аппарат представителей государства по управлению заказами есть также во всех крупных исследовательских центрах, компаниях, университетах и других учреждениях, выполняющих заказы государства[54].

По мнению К. Косарева, данный шаг оправдан: зачем изобретать велосипед, когда закупочная система в США существует около века и показала свою жизнеспособность, более того, закупочная деятельность в Америке занимает значительный сегмент в экономике страны. Импонирует стремление законодателя сделать торги прозрачными и открытыми, а также максимально возможно исключить коррупционные вмешательства и необоснованные траты заказчиков[55].

Ввиду большого значения государственных закупок для развития европейской интеграции, а также неэффективности действующих правовых норм была признана необходимость включить открытие рынка государственных закупок в качестве одного из ключевых элементов Программы Внутреннего рынка. Согласно этой Программе должны были быть обеспечены условия, при которых рынок государственных закупок услуг был бы открыт для европейской конкуренции, с тем чтобы поставщики услуг на территории любого государства - члена ЕС имели равные возможности заключать государственные контракты[56].

При заключении контрактов с иностранными организациями о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг государственные органы Великобритании заинтересованы и настаивают на том, чтобы в контракте содержалась оговорка о юрисдикции права Великобритании ввиду того, что судебное разбирательство по праву иностранного государства является потенциально более сложным и экономически невыгодным для британской стороны. В связи с этим в стандартных условиях контракта на выполнение государственного заказа предусмотрено, что право Великобритании имеет преимущественную силу при разрешении споров, и согласие с данными условиями является весьма важным при выборе поставщика. Данный международный опыт, по мнению Н.Ю. Щедриковой, было бы целесообразно перенять и закрепить данные положения в Законе о ФКС[57].

В некоторых зарубежных странах, наряду с реестром недобросовестных исполнителей госзаказа, разработаны реестры добросовестных исполнителей госзаказа. Так, в Японии существует Перечень квалифицированных участников. В странах ЕС приняты Национальные списки.[58] В Белоруссии действует Регистр производителей товаров (работ, услуг)[59].

Законодательный шаг к становлению индустрии электронных государственных закупок в Украине был сделан еще в 2005 г., когда началась работа по приданию правового статуса электронным ключам и электронной подписи. Был создан центральный орган сертификации электронных ключей, это дало возможность узаконить электронные торги. Однако электронные государственные закупки в Украине развиваются значительно медленнее, чем в России (хотя, конечно, и неизмеримо больше, чем в Беларуси и Молдове, граничащих с Украиной).

В Казахстане электронные государственные закупки начали свое интенсивное развитие в 2003 году, когда было создано республиканское государственное казенное предприятие «Центр электронной коммерции» Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан. С 1 января 2010 г. все государственные закупки по новому Закону осуществляются только в электронном виде на портале www.goszakup.gov.kz. С 25 декабря 2009 г. автоматизированная интегрированная информационная система «Электронные государственные закупки» интегрирована с налоговой информационной системой, в связи с чем процедура регистрации участников была изменена в сторону усложнения были, добавлены новые виды проверки подлинности на основе налоговых данных и прочих данных организаций[60]. В отличие от Российской Федерации, данная площадка не выбиралась, а была назначена административным решением и полностью финансируется государством. При этом весь документооборот при размещении электронных торгов осуществляется с использованием электронно-цифровой подписи[61].

Соответствующие электронные площадки имеются и в Республике Беларусь, в которой функционируют два оператора: ОАО «Белорусская универсальная товарная биржа» и РУП «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен».

Закон Азербайджанской Республики от 27 декабря 2001 г. № 245-IIГ «О государственных закупках», как и многие законы о закупках других стран мира, был разработан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ и по своему содержанию отвечает современным международным требованиям[62]. В Азербайджане установлены очень высокие пороговые значения, которые автоматически выводят из-под действия закупочного механизма подавляющее большинство государственных закупок[63].

В некоторых странах, в том числе в странах СНГ, статусом государственных заказчиков наделены частные организации с государственным участием, что представляется вполне обоснованным. Более того, к числу государственных заказчиков по законодательству отдельных зарубежных стран отнесены также физические лица, например, в Белоруссии и Германии[64].

le='fon?(.Uz : P?? X?? nt-family:"Times New Roman"; mso-fareast-font-family:"Times New Roman";mso-ansi-language:RU;mso-fareast-language: RU;mso-bidi-language:AR-SA'>[11] См.: Маркелов К.Б. Вопросы соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы // Финансовое право. - 2011. - № 2. - С. 4-8.