Формы и методы управления закупками

На первом этапе управления закупкой необходимо спланировать закупку, а для этого - определить ее целесообразность для муниципальных нужд.

Муниципальный заказ на нужды муниципального образования включает потребность муниципального образования в конкретных видах продукции, работ, услуг, научно-технических разработок, необходимых для обеспечения выполнения социально-экономических, природоохранных и других задач, направленных на развитие территории области.

Формирование муниципального заказа осуществляется в сроки, отведенные для составления и утверждения бюджета муниципального образования на очередной финансовый год.

Основными этапами формирования муниципального заказа являются:

- планирование проекта потребностей муниципального образования на очередной финансовый год для составления проекта бюджета муниципального образования;

- подготовка документов по планированию на очередной финансовый год после утверждения бюджета муниципального образования решением Городской Думы муниципального образования.

Планирование объемов товаров, работ услуг, поставляемых, выполняемых, оказываемых для муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, осуществляется заказчиками на основе анализа данных за предыдущие годы и реальной возможности их финансирования в плановом году.

Задачи планирования муниципальных потребностей:

- спланировать спрос муниципального образования на товары, работы и услуги;

- определить параметры контрактов (объем и требования к качеству);

- наметить график, соблюдение которого гарантирует обеспечение потребностей муниципальных органов в товарах, работах и услугах в срок;

- обеспечить публичное раскрытие обоснований каждого значимого решения муниципального заказчика в отношении закупки.

Поставки продукции в рамках муниципальных нужд осуществляются в целях обеспечения:

- реализации целевых региональных программ и проектов по следующим основным направлениям: производство продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках; производство импортозамещающей продукции; создание новых рабочих мест; развитие строительной индустрии, обеспечение технического перевооружения предприятий жилищного строительства; защита окружающей среды и природных ресурсов, создание производств по переработке и утилизации промышленных и других отходов;

- населения области товарами, продуктами, услугами первой необходимости;

- бесперебойной работы жизнеобеспечивающей инфраструктуры региона;

- поставок продукции для обеспечения обязательств области перед другими регионами;

- поставок, необходимых для создания резерва материальных средств региона [1].

При формировании муниципального заказа и заключении контракта определяются: перечень и объем продукции, содержание работ и услуг, качество и сроки реализации муниципального заказа; предполагаемая цена заказа в целом, по его разделам и этапам реализации; источники и условия финансирования муниципального заказа, включая возможные варианты взаиморасчета, а также экономические стимулы его реализации.

Инициирует процедуру муниципальных закупок муниципальный заказчик, то есть орган местного самоуправления, который осуществляет закупки продукции для муниципальных нужд, получает средства на закупку товаров, работ или услуг, а также формирует заказ на выше перечисленные услуги и размещает его на свободном рынке. Результатом проведенных конкурса, торгов, тендера, запроса котировок или предложений становится муниципальный контракт - договор, заключаемый между органом местного самоуправления и поставщиком товаров, услуг или работ.

Поскольку заказы размещаются на конкурсной основе, а процедура проведения конкурса - дело трудоемкое и требующее временных затрат, одновременно провести все конкурсные процедуры невозможно. Таким образом, у каждого муниципального заказчика (территориального или отраслевого органа администрации города) возникает потребность в планировании закупочной компании с целью облегчения деятельности и избежание возможных ошибок.

Планирование закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отсутствие планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса котировок и «у единого источника», которые не дают экономии бюджетных средств.

Заказчик разрабатывает план закупок - организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения.

При построении плана определяющим показателем является временной момент, в который продукция должна быть получена потребителем. Стоит учитывать, что заказ на поставку продукции для муниципальных нужд невозможно разместить одномоментно, это требует достаточного количества времени.

Рассчитывая срок, предоставляемый заказчиком поставщику на поставку продукции (он будет отражен в контракте), стоит учесть, что с увеличением срока поставки продукции может уменьшиться ее стоимость. В таком случае можно запланировать начало работ по проведению конкурса на более раннюю дату, чтобы получить результат в нужное время, но с меньшими затратами.

При составлении плана закупок следует начинать с подробного определения характеристики предмета закупки, определения ее потребительских, технических и эксплуатационных качеств, выявления особых условий ее закупки, а также определения потребного объема товаров (работ, услуг).

Исполнителями муниципального заказа являются предприятия и организации, расположенные как на территории региона, так и в других регионах РФ, поставляющие продукцию или выполняющие работы и услуги в рамках муниципального заказа на основе муниципальных контрактов, заключенных с муниципальными заказчиками, администрацией региона [2].

Для финансирования муниципального заказа департамент экономики совместно с финансовым управлением администрации региона на основании бюджетных проработок доводят муниципальным заказчикам лимиты ассигнований на предстоящий год и определяют источники финансирования.

Финансирование муниципального заказа может осуществляться из областного бюджета, внебюджетных фондов в порядке, предусмотренном законодательством, а налоговые льготы по его реализации согласовываются при утверждении бюджета в законодательном органе субъекта РФ.

Заказчиками в соответствии с действующим законодательством разрабатывается и утверждается план-график размещения заказов на очередной год, который в срок до 15 декабря текущего года согласуется с уполномоченным органом в части планируемых сроков размещения заказов. После согласования заказчики размещают на Общероссийском официальном сайте РФ планы-графики размещения заказа в порядке и по формам, утвержденным законодательством РФ.

Если в уже размещенный на официальном сайте РФ план-график заказчик планирует внести изменения в части планируемых сроков размещения заказов, то он согласует с уполномоченным органом эти изменения и после согласования размещает их на официальном сайте РФ в порядке и по формам, утвержденным законодательством РФ.

Ст. 10 Закона № 94-ФЗ закреплены следующие возможные формы размещения муниципального заказа:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах).

Основным способом размещения заказа являются торги, обойтись без них при заключении государственного или муниципального контракта можно только при наличии специальных условий. Товары же, работы и услуги, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам (соответствующий Перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р) [3], в соответствии с п. 4 ст. 10 Закона № 94-ФЗ должны закупаться исключительно на аукционах. Суть новеллы в том, что отныне размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, входящих в названный Перечень, осуществляется исключительно с использованием электронного аукциона - «самого современного и прозрачного способа из всех форм аукционов и вообще из всех механизмов размещения госзаказа» [4].

Использование электронных систем в сфере муниципальных закупок позволяет сократить трудоемкость организации и проведения аукционов, сделать конкурсный процесс максимально открытым и прозрачным. Электронные торги проводить намного дешевле, чем торги тради­ционные. В них может участвовать любое число потенциальных поку­пателей, что невозможно при «моло­точном» аукционе [5]. Увеличение числа участников торгов повышает уро­вень конкуренции за право на исполнение муниципального заказа. А значит, дает муниципальному образованию возможность предоставить данное право за наименьшую цену.

Предполагается, что массовое распространение электронных торгов позволит повысить эффективность госзакупок и существенно сэкономить бюджетные средства при размещении заказа. Как полагает Д. Казанцев, при проведении электронного аукциона значительно сложнее (по сравнению с традиционными формами размещения заказа) организовать давление на участника торгов, обеспечить победу «нужного» подрядчика, списать на государственный контракт завышенную стоимость или реализовать иные схемы закупочных злоупотреблений: «С помощью сети Интернет доступ к размещению заказа в электронной форме получает более широкий круг потенциальных поставщиков, что увеличивает конкуренцию. При этом их местоположение не имеет значения. Использование современных коммуникационных технологий делает этот способ размещения заказа и самым дешевым: электронные площадки сводят к минимуму расходы заказчика на организацию закупок» [6].

Таким образом, исполнитель поставлен практически в безальтернативные условия ограниченного финансирования при одновременной гарантии отсутствия серьезной проверки выполненных работ[7].

Планирование размещения заказов на выполнение подрядных работ, финансирование которых осуществляется в течение более одного финансового года, осуществляется путем включения в перечень в том финансовом году, в котором начато финансирование в пределах средств, предусмотренных в местном бюджете.

В муниципальном контракте, заключаемом между муниципальным заказчиком и исполнителем, определяются права и обязанности сторон по выполнению муниципального заказа.

Формирование начальной максимальной цены контракта производится заказчиками в порядке, установленном законодательством РФ.

Документы, необходимые для разработки сметной документации, представляются муниципальными заказчиками в Центр в сроки не позднее чем:

- за 90 дней до планируемой даты размещения такого заказа путем проведения открытого конкурса;

- за 80 дней - путем проведения открытого аукциона в электронной форме;

- за 60 дней - способом запроса котировок.

В соответствии с документами планирования размещения муниципального заказа заказчики разрабатывают и утверждают заявку на размещение заказа и направляют ее главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств на согласование и проверку соблюдения соответствия предмета закупок и сроков подачи заявки плану-графику, и иным документам планирования, и требованиям законодательства.

В Заявку входят следующие документы:

- Карточка согласования к заявке на организацию размещения заказа на право заключить контракт;

- Информационная карта на организацию размещения заказа на право заключить контракт;

- Техническое задание;

- Проект контракта.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств рассматривают и согласовывают Заявки заказчиков - подведомственных учреждений и иные документы, необходимые для проведения процедур размещения муниципального заказа, в двухдневный срок либо возвращают их с указанием причин возврата.

Финансово-казначейское управление администрации проверяет и согласовывает Заявки на предмет обеспеченности планируемых контрактов источниками финансирования и целесообразности порядка финансирования (предоплата, оплата по факту исполнения контракта, график оплаты), за исключением Заявок муниципальных бюджетных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется на основании утвержденного главным распорядителем муниципального задания.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств передают в Центр согласованные с финансово-казначейским управлением администрации Заявки на организацию размещения заказов путем проведения торгов, подготовленные заказчиками в электронной форме и на бумажном носителе.

В случае выявления фактов несоответствия начальной (максимальной) цены контракта данным мониторинга цен либо сметной документации или несоответствия порядка проведения заказчиком мониторинга цен, установленного нормативными правовыми актами, Заявки возвращаются главным распорядителям бюджетных средств либо заказчикам для доработки.

При отсутствии замечаний Центр согласовывает Заявки и направляет их в уполномоченный орган для организации и проведения торгов.

Уполномоченный орган получает и регистрирует поступившие Заявки на размещение заказа путем проведения торгов.

На основании поступивших Заявок уполномоченный орган формирует извещения о проведении открытого конкурса, извещения о проведении открытого аукциона в электронной форме, разрабатывает конкурсные документации, документации об открытых аукционах в электронной форме.

Для размещения муниципального заказа путем проведения открытых конкурсов, открытых аукционов в электронной форме в установленные законодательством сроки определяется состав комиссий и порядок их работы, которые утверждаются постановлениями мэра города.

Совокупный объем закупок с помощью запроса котировок не должен превышать 10 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком.

Уполномоченный орган размещает на официальном сайте РФ zakupki.gov(ru) следующую информацию:

При проведении открытого конкурса:

- извещение о проведении открытого конкурса;

- изменения, вносимые в извещение;

- конкурсную документацию;

- изменения, вносимые в конкурсную документацию;

- разъяснения конкурсной документации;

- извещение об отказе от проведения открытого конкурса;

- протокол вскрытия конвертов;

- протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе;

- протокол оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе.

При проведении открытого аукциона в электронной форме:

- извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме;

- изменения, вносимые в извещение;

- документацию об открытом аукционе в электронной форме;

- изменения, вносимые в документацию об открытом аукционе в электронной форме;

- разъяснения документации об открытом аукционе в электронной форме;

- извещение об отказе от проведения открытого аукциона в электронной форме;

- протокол рассмотрения 1-х частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме;

- протокол подведения итогов открытого аукциона в электронной форме.

По результатам проведенных торгов и запроса котировок заказчик заключает контракт с победителем в сроки и в порядке, установленные Федеральным законом № 94-ФЗ.

Контроль за исполнением контрактов осуществляют заказчики, которые принимают меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации и контрактом, к поставщикам, исполнителям, подрядчикам, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязательства по контрактам.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона заказчики направляют в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти - УФАС России - сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты расторгнуты по решению суда в связи с существенными нарушениями ими исполнения контрактов.

Заказчики (подведомственные учреждения) в срок не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным периодом, представляют на бумажном носителе и в электронном виде указанную отчетность главным распорядителями средств бюджета муниципального образования.

Таким образом, закупка - форма организованного приобретения органом местного самоуправления продукции, сырья и продовольствия для последующей переработки или реализации по­требителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. В узком смысле муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом муниципального образования. В современных условиях муниципальный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных нацио­нальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропро­мышленного комплекса. На муниципальном уровне муниципальные заказы являются одним из важнейших инструментов регулирования экономических процессов на муниципальном уровне. Организация закупок для муниципальных нужд имеет нормативно-правовое регулирование на международном, федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В целях совершенствования системы муниципального заказа 5 апреля 2013 года принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым предусмотрены существенные изменения правил осуществления муниципальных закупок, начиная от этапа планирования и заканчивая этапом контроля деятельности муниципальных заказчиков и их должностных лиц. В 2014 году в нашей стране будет создана федеральная контрактная система, которая заменит существующий порядок муниципальных закупок. Основными этапами формирования муниципального заказа являются планирование проекта потребностей муниципального образования на очередной финансовый год для составления проекта бюджета муниципального образования и подготовка документов по планированию на очередной финансовый год после утверждения бюджета муниципального образования решением Городской Думы муниципального образования.