Концептуализация управления государственным заказом в рамках системного подхода

Концептуализация управления государственным заказом в рамках системного подхода

Системный подход является методологией общей теории систем, которая изложена в работах одного из основоположников системного подхода — Л. Берталанфи[1] и родоначальника кибернетики — Н. Винера[2].

Под системой понимается некоторое множество взаимосвязанных частей — компонентов, объединенных ради достижения общей цели (эффекта системы) в единое целое, взаимодействие между которыми характеризуется упорядоченностью и регулярностью на конкретном отрезке времени.
К основным компонентам системы относят: элемент системы, взаимоотношения между элементами, подсистему, структуру системы.

Управление заказами для нужд государственного учреждения с позиции системного подхода — это осуществление совокупности воздействий на объект, выбранных из множества возможных воздействий на основании информации о поведении объекта и состоянии внешней среды для достижения заданной цели. Структура системы государственных закупок с точки зрения системного подхода представлена на рисунке 2.

В систему управления обязательно входят — субъекты управления, процессы (как этапы реализации управленческих функций — планирования, размещения, исполнения), структура, технологии.

Рис. 2. Структура системы государственных закупок с точки зрения системного подхода

Основными участниками (структурными элементами) системы государственного или муниципального заказа выступают:

— государственный или муниципальный заказчик;

— участник размещения заказов;

— уполномоченный орган;

— специализированная организация;

— комиссия или комиссии по размещению заказов;

— уполномоченный орган контроля;

— уполномоченный информационный орган контроля.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования (ч.1. ст.4 ФЗ-№94)

Уполномоченный орган — это исполнительный орган государственной власти, создаваемый имеющим на это право другим исполнительным органом государственной власти и осуществляющий функции по размещению заказов для государственных заказчиков, кроме непосредственного подписания самих государственных контрактов.

Выполняя главную задачу по своевременному и эффективному освоению бюджетных средств, заложенных в целевых программах и прописанных в сметах расходов, необходимо обратить особое внимание на вопросы структуризации в управлении. Организационная структура управления закупками представляет собой форму распределения задач и полномочий на принятие решений между лицами и группами лиц, которые составляют конкретное административное образование (рис. 3).

Рис. 3. Организационная структура управления закупками

Управление государственным и муниципальным заказом подразумевает определенные действия должностных лиц заказчиков или привлеченных ими специалистов на основных этапах:

— бюджетное планирование и формирование реестра закупок;

— выбор способа размещения заказа;

— проведение конкурентных процедур;

— определение поставщика, исполнителя, подрядчика;

— заключение контракта.

Основные стадии управления государственными или муниципальными закупками включают в себя:

— формирование заказа;

— размещение заказа;

— исполнение заказа;

— контроль (контролирующие действия);

— информационное обеспечение (рис. 4).

Рис. 4. Стадии процедуры государственной или муниципальной закупки

Стадия формирования заказа включает в себя процессы по планированию государственного (муниципального) заказа. Задача оптимизации бюджетного процесса входит в предел полномочий финансового менеджмента. Функции субъектов финансового управления представляют собой вид управленческой деятельности по сбору, систематизации, передаче, хранению финансовой информации, а также по выработке и принятию управленческих решений[3].

Под размещением заказа понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, действия государственных и муниципальных заказчиков, уполномоченного органа по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Исполнение государственных и муниципальных контрактов включает в себя следующие процессы:

— исполнение государственных и муниципальных контрактов на основе соответствующих контрактных технологий;

— мониторинг исполнения государственных контрактов;

— регламентации процедур приемки результатов и администрирования гарантийного периода;

— применение процедур подтверждения качества и оценки соответствия поставляемой продукции;

— учет контрактных результатов;

— анализ эффективности исполнения контракта и сопоставления результатов запланированным целям закупок.

Заключительные стадии государственной или муниципальной закупки предусматривают создание системы обратной связи и контроль результатов реализации государственного контракта за счет регламентации процедур приемки результатов контрактов и учета контрактных результатов. Результаты контрактов сопоставляются с плановыми целями заказа товаров, работ и услуг, которые ставил перед собой заказчик в публичных прогнозах и планах закупок.

Исследователями также выделяются два принципиально разных подхода к управлению государственным заказом:

— централизованная система закупок;

— децентрализованная система закупок.

По мнению Р.К. Арыкбаева, В.Т. Гаджиевой, централизованная система закупок наиболее эффективна для организаций, осуществляющих комплексные и дорогостоящие закупки, требующие высокого профессионализма[4]. К преимуществам этой системы следует отнести: консолидацию (объединение) спроса и предотвращение дублирования при размещении госзаказов; экономию на масштабах; единые технологические стандарты и форматы информации. К недостаткам — увеличение длительности процедур размещения госзаказов; необходимость постоянной координации заказчиков; согласование условий поставок.

Децентрализованная система закупок позволяет значительно сократить сроки размещения заказов, так как в ней отсутствует необходимость длитель­ного согласования с различными заказчиками. Ее применение целесообразно для организаций, осуществляющих несложные однородные закупки, имеющие потребности в большой номенклатуре продукции. К недостаткам децентрализованной системы закупок можно отнести: повышенный риск неэффективности закупок; возможность коррупции; трудность обеспечения на должном уровне профессиональных знаний, этики, навыков; трудности с выработкой стандартов.

В российской практике нашли применение только способы размещения государственного заказа в рамках системы прокьюремента, которые включают торги и простые способы закупок (рис. 5).

Рис. 5. Способы размещения государственного заказа в современ­ной экономике России

По мнению А.А. Демина и Н.К. Деминов, это объясняется[5]:

— неразвитостью конкуренции на отдельных рынках товаров, услуг, на которых могли бы использоваться методы аутсорсинга;

— нацеленностью национального законодательства, регламентирующего размещение государственного заказа, прежде всего, на сокращение коррупции, а не на оптимизацию системы государственных функций с целью максимального удовлетворения потребностей населения;

— неразвитостью законодательной базы, регламентирующей различные формы договорных отношений.

Таким образом, госзаказ обладает многими системными признаками, а именно распределением по функциональным качествам и количественным характеристикам, взаимосвязанностью и взаимообусловленностью структурных элементов; возможностью использования различных факторов и условий формирования; территориальной и отраслевой принадлежностью.