Яндекс.Метрика
http://barton.ru/
Обучение навыкам организации и участия в закупках (тендерах). Очное, корпоративное в Краснодаре, Сочи, Краснодарском крае и Республике Крым, дистанционное по всей стране. Сопровождение в закупках по 44-ФЗ и 223-ФЗ. Выдача электронной подписи. Аккредитация на электронных торговых площадках.
8 (861) 292 77 04

8 (978) 071 69 85

tender@barton.ru

Обучение Заказчиков

по 44-ФЗ

в Краснодаре

в Сочи

в Крыму

по 223-ФЗ

в Краснодаре

в Сочи

в Крыму

Обучение Поставщиков

в Краснодаре

в Сочи

в Крыму

Дистанционное обучение

по 44-ФЗ

по 223-ФЗ


Услуги

Итоги реализации Закона о контрактной системе в 2014 году



А.В. ЧУРЯЕВ

Чуряев Александр Владимирович, доцент Академии Федеральной службы охраны Российской Федерации (Академия ФСО России). Кандидат юридических наук. Специалист в области предпринимательского, административного и налогового законодательства.

Родился 14 октября 1986 г. в г. Орле.

Автор многочисленных работ, опубликованных в юридических и экономических изданиях.

В статье подводятся итоги применения в 2014 году участниками контрактной системы в сфере закупок Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Автором акцентируется внимание на практических проблемах, с которыми сталкивались в рассматриваемый период правоприменители, а также формулируются некоторые выводы.

Ключевые слова: контрактная система, государственные и муниципальные нужды, закупки товаров, работ, услуг, заказчики, участники закупки.

1 января 2015 года исполнится год с момента вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе, Закон) <1>. Срок действия этого Закона относительно небольшой, но, учитывая историю его принятия и действия, можно с полной уверенностью назвать его «вымученным» и «многострадальным».

———————————

<1> С 1 января 2014 г. Закон о контрактной системе вступил в законную силу в основной своей части. Некоторые положения Закона вступили в силу позднее, а некоторые вступят в силу с 2016 г. и с 2017 г. (см. ст. 114 Закона о контрактной системе).

Как известно, о необходимости принятия подобного Закона говорили давно и нередко на самом высоком политическом уровне. Над его разработкой более года работали два профильных ведомства — Минэкономразвития России и ФАС России, большое количество рабочих групп и иных специалистов. Немало дебатов относительно его положений прошло в Государственной Думе, вследствие чего содержание законопроекта в ходе законотворческих чтений подверглось существенной корректировке.

Примечательно, что и с принятием Закона о контрактной системе работа над его совершенствованием не прекратилась. За три дня до вступления его в силу был принят Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ, который внес в Закон о контрактной системе принципиальные изменения, касающиеся оснований проведения запроса предложений, особенностей закупок товаров (работ, услуг) у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, сокращения случаев обязательного обеспечения исполнения контракта и т.д.

4 июня 2014 г. Федеральным законом № 140-ФЗ Закон о контрактной системе очередной раз подвергся кардинальной правке. На этот раз были изменены требования, предъявляемые к участникам закупки, основания и порядок закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), правила определения совокупного годового объема закупок и т.д.

За время действия Закона о контрактной системе в него вносились и иные, не столь значительные изменения (см. Федеральные законы от 2 июля 2013 г. N 188-ФЗ, от 21 июля 2014 г. N 224-ФЗ, от 24 ноября 2014 г. N 356-ФЗ, от 1 декабря 2014 г. N 416-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. N 498-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. N 519-ФЗ).

Надо отметить, что и в настоящее время Закон о контрактной системе нельзя назвать окончательно отредактированным. Минэкономразвития России продолжает принимать от заказчиков и иных заинтересованных субъектов предложения по его доработке и не скрывает, что уже подготовило третий крупный пакет поправок (касающихся перевода конкурса в электронную форму, освобождения заказчика от обязанности составления отдельного документа при проведении экспертизы результатов исполнения контракта и отдельных этапов исполнения контракта, более детальной регламентации процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, запросе котировок и запросе предложений, сокращения в некоторых случаях срока для осуществления закупки после внесения изменений в план-график и т.п.) <2>.

———————————

<2> См.: Галкин А.А. Анализ мониторинга правоприменительной практики Закона о КС во II квартале 2014 г. // Госзакупки. 2014. № 8. С. 6 — 15.

Анализ целей Закона о контрактной системе

Итак, Закону о контрактной системе скоро исполняется год. Как его можно оценить с точки зрения сложившейся за это время правоприменительной практики?

Попробуем ответить на этот вопрос с точки зрения целей, для достижения которых был принят Закон, и оценки того, насколько они были реализованы за прошедший год.

Как указывалось в пояснительной записке к законопроекту, его целями являются:

1) существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счёт реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов;

2) обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов;

3) предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Безусловно, все эти цели между собой тесно взаимосвязаны, и поэтому достаточно сложно их в отдельности привязать к тем или иным нововведениям Закона о контрактной системе. Однако попытаемся все же сопоставить наиболее очевидные положения Закона с соответствующими целями, которые преследовал законодатель, и на основе этого поразмышлять, достигнуты ли они в 2014 году.

Анализ текста Закона о контрактной системе позволяет утверждать, что первая цель достигается путем явной направленности положений Закона на преимущественное обеспечение интересов заказчиков. Для этого в Законе, по сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»:

— расширены случаи, когда устанавливается обязанность обеспечения заявки и обеспечения исполнения контрактов (ст. 96);

— расширен перечень сведений, подлежащих включению в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 104);

— усилена ответственность поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение или ненадлежащее исполнение контрактов (части 6 — 9 ст. 34);

— сделан существенный акцент на приемке поставленного товара, результатов выполненной работы или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом (ст. 94);

— закреплен принцип профессионализма заказчика (ст. 9).

Для обеспечения прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов в Законе о контрактной системе:

— предусмотрено создание и начало работы с 2016 г. единой информационной системы, в которой будут размещаться планы-графики, планы закупок, различные реестры, информация о закупках и т.п. (ст. 4);

— предусмотрено составление заказчиком и размещение в единой информационной системе, помимо плана-графика с 2016 г., дополнительно плана закупок на 2017 г. и последующие годы (ст. 17);

— установлена обязанность заказчика публикации в единой информационной системе (на официальном сайте) отчета об исполнении контракта, документа о приемке и в некоторых случаях заключения эксперта (части 9 и 10 ст. 94);

— предписано заказчикам ежегодно размещать в единой информационной системе (на официальном сайте) отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организациях (ч. 4 ст. 30).

Для предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд в Законе о контрактной системе:

— предусмотрена возможность подачи электронных заявок только через единую информационную систему (ст. 5);

— установлена обязанность публичного вскрытия конвертов с заявками не только на участие в конкурсе, но и на участие в запросе котировок и запросе предложений (статьи 52, 78, 83);

— установлена обязанность заказчика составлять в некоторых случаях закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) отчет о нецелесообразности осуществления закупки иными способами (ч. 3 ст. 93);

— предусмотрены дополнительные виды контроля в сфере закупок (гл. 5).

Во многом все эти нововведения можно оценить положительно. Однако, как показала практика, некоторые из них достаточно неоднозначны.

Качество обеспечения государственных

и муниципальных нужд

Прежде всего можно отметить, что в 2014 году на практике «пробуксовали» многие нормы Закона о контрактной системе, призванные обеспечить повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

Во-первых, низкоэффективной показала себя реализация принципа профессионализма заказчика. Как следует из ст. 9 Закона о контрактной системе, он проявляется в том, что деятельность заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок должна осуществляться на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Более того, заказчики, специализированные организации должны принимать меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки.

В основном этот принцип реализован посредством введения в отношения по закупке новых субъектов — контрактной службы и контрактного управляющего (ст. 38). Именно на них возлагаются основные организационные обязанности по осуществлению закупки (разработка планов-графиков и планов закупок, подготовка и размещение извещений об осуществлении закупок и документации о закупках, работа по заключению контракта и т.п.).

Как следует из положений Закона о контрактной системе и Типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. № 631, заказчики вправе создать контрактную службу (назначить контрактного управляющего) двумя способами: а) создание контрактной службы как отдельного структурного подразделения заказчика (введение контрактного управляющего как отдельной должности); б) утверждение заказчиком постоянного состава работников, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения (утверждение контрактного управляющего из числа работников заказчика). На практике в подавляющем большинстве случаев заказчики по понятным причинам выбрали второй вариант и возложили обязанности работников контрактной службы (контрактного управляющего) на своих работников, занимающих должности юристов, бухгалтеров, экономистов и т.п. Кроме этого, не стоит забывать, что нередко обязанности работника контрактной службы (контрактного управляющего) совмещаются также с обязанностями члена комиссии по осуществлению закупки. Говорить в этой ситуации о профессионализме вряд ли приходится, поскольку осуществление закупок — это лишь дополнительная нагрузка для таких лиц, которая не оплачивается и, как правило, выполняется в оставшееся от основной работы время.

Пожалуй, в сложившихся условиях единственный стимул работников контрактных служб (контрактных управляющих) повышать свой профессиональный уровень заключается в размерах административных штрафов, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, — за правонарушения в сфере закупок они составляют до 50 тысяч рублей. Однако вряд ли правильно в правовом государстве стимулировать работников к правомерному поведению исключительно лишь на основе установления для них обременительных санкций…

Во-вторых, со стороны заказчиков вызывают волну критики положения Закона о контрактной системе, касающиеся случаев признания несостоявшимися конкурса или аукциона в связи с тем, что ни один участник не подал заявку, либо в связи с тем, что все поданные заявки были отклонены заказчиком (части 2 — 6 ст. 55, ч. 4 ст. 71, ч. 19 ст. 83 Закона).

Применительно к конкурсу следствием создания такой ситуации является необходимость проведения повторного конкурса (с укороченными сроками, предусмотренными в ч. 3 ст. 55 Закона). Если же при проведении повторного конкурса наступают такие же последствия, то Закон о контрактной системе предлагает заказчику перейти к проведению запроса предложений. Если и в результате проведения запроса предложений отсутствует победитель закупки, то заказчику следует внести изменения в план-график и заново осуществить закупку. Похожие правила предусмотрены в отношении несостоявшегося аукциона, с разницей лишь в том, что повторный аукцион не проводится и заказчик сразу может перейти к проведению запроса предложений. Основное назначение данных норм проявляется в обеспечении конкуренции и в стремлении законодателя снизить коррупционную составляющую при осуществлении закупок.

Однако с применением этих норм создается парадоксальная ситуация: в случае признания закупки несостоявшейся Закон требует повторного ее проведения, а затем проведения запроса предложений, новой закупки и так далее по циклу без возможности его завершения. Но если ни один участник не подал заявку на первоначальную закупку, то высока вероятность того, что не изменится ситуация и при повторных закупках. Логика законодателя в этом случае такова: если ни один участник не откликается на предложение заказчика, значит, само предложение по объекту закупки содержит завышенные требования. В связи с этим от заказчика требуется пересмотреть условия закупки, сделать их более привлекательными.

Но следует обратить внимание и на обратную сторону образовавшейся для заказчиков проблемы. Нередко основанием для отсутствия желания предпринимателей работать с заказчиками являются не столько высокие требования к объекту закупки, сколько сложный механизм участия в закупке. Понятно, что для того, чтобы стать победителем закупки, предпринимателю нужно отслеживать объявления о закупках, подготавливать заявку с приложением необходимых документов, следить за осуществлением процедуры закупки, участвовать в непростых процедурах заключения контракта и т.п. Все эти обременения вкупе с невысокой ценой, которую предлагают заказчики, отпугивают предпринимателей от закупок. Им становится выгоднее продать свой товар, выполнить работу или оказать услугу в иных сферах, не связанных с закупками. Поэтому представляется, что усложнение процедуры закупки в связи с признанием конкурса или аукциона несостоявшимся привело не к обеспечению конкуренции, а исключительно к дополнительному документообороту, что в конечном итоге сказалось лишь на том, что многие заказчики вовремя не удовлетворили свои нужды в товарах, работах или услугах. Более того, предложенный законодателем подход не только способствует развитию конкуренции, но, напротив, подталкивает к ее ограничению. Ведь ни для кого не секрет, что многие заказчики в связи с отсутствием заявок на участие в конкурсах и аукционах вынуждены негласно самостоятельно подыскивать подходящих под условия закупки поставщиков (подрядчиков, исполнителей), уговаривать их подать заявку, а иногда даже и готовить за них необходимые документы. В этом смысле создаются большие проблемы с реализацией такой цели Закона о контрактной системе, как предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Непосредственно примыкает к указанной проблеме проблема обеспечения заявок и обеспечения исполнения контракта. По правилам Закона о контрактной системе обеспечение заявок обязательно как при проведении электронного аукциона, так и при проведении конкурса (ст. 44). Аналогично и обеспечение исполнения контракта — согласно Закону о контрактной системе оно является обязательным всегда, за исключением некоторых случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), закупки по результатам запроса котировок и запроса предложений, а также закупок у казенных учреждений (ч. 1 ст. 96). В качестве обеспечения заявки и исполнения контракта может использоваться либо банковская гарантия, либо внесение денежных средств на счёт заказчика. И тот и другой способ обеспечения являются обременительными для участников закупки. При внесении денежных средств на счёт заказчика участник закупки вынужден изъять из своего оборота соответствующую денежную сумму и передать на определенное время заказчику. Естественно, что это ему невыгодно, поскольку у предпринимателей, как правило, все свободные денежные средства находятся в обороте. Не решает эту проблему и банковская гарантия, к которой Законом о контрактной системе предъявляются повышенные требования, что, безусловно, сказывается на ее стоимости. Все это дополнительно влияет на снижение желания предпринимателей участвовать в отношениях по закупкам товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Заказчики для них просто стали невыгодными контрагентами.

В-третьих, за прошедший год не удалось в полной мере реализовать идею повышения значимости стадии приемки результатов исполнения контракта. Причиной этому послужили низкокачественные по своей юридико-технической характеристике нормы Закона о контрактной системе, регулирующие эти отношения.

Как известно, Закон о контрактной системе приемку товаров, работ, услуг разделил на два этапа — проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта и непосредственно их приемка. При этом, к сожалению, четких руководящих разъяснений относительно того, чем эти два этапа отличаются друг от друга, в Законе не приведено. Отмечается лишь, что приемка поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги осуществляется в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом (ч. 13 ст. 34), а экспертиза проводится заказчиком для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта (ч. 3 ст. 94).

О значении экспертизы при осуществлении приемки свидетельствует и то, что в силу ст. 94 Закона о контрактной системе заказчик обязан разместить на официальном сайте отчет об исполнении контракта (результатах отдельного этапа исполнения контракта). При этом к такому отчету, помимо документа о приемке, прилагается заключение по результатам экспертизы (в случае привлечения заказчиком для проведения экспертизы отдельного этапа исполнения контракта, поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги экспертов, экспертных организаций).

Однако, несмотря на приведенную значимость экспертизы, из Закона о контрактной системе не совсем понятно, кто ее должен проводить, на предмет чего она должна проводиться и каким документом должна оформляться.

Так, согласно ст. 3 Закона о контрактной системе экспертом, экспертной организацией признается обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники которого обладают специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных Законом. Более того, в силу ст. 41 Закона о контрактной системе к проведению экспертизы не могут быть допущены среди прочего физические лица, являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками заказчика, осуществляющего проведение экспертизы, либо поставщика (подрядчика, исполнителя). Из этих взаимосвязанных норм следует, что экспертизу в случаях, установленных Законом о контрактной системе, могут проводить лишь лица, во-первых, не являющиеся работниками заказчика (а равно не являвшиеся работниками в течение предыдущих двух лет) и, во-вторых, привлекаемые на основании договора (контракта).

Однако при прочтении ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе обнаруживается норма иного содержания. В ней закреплено, что экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов. Налицо явное противоречие с нормами статей 3 и 41 Закона. Это противоречие снимается использованием классического юридического правила устранения коллизий правовых норм — из двух противоречащих друг другу норм предпочтение в применении следует отдать норме, имеющий специальный характер (т.е. регулирующей более узкую, специальную область общественных отношений). В рассматриваемом случае норма, закрепленная в ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе, имеет специальный характер по отношению к статьям 3 и 41, поскольку последние распространяются на все случаи участия экспертов в отношениях по закупке, а ч. 3 ст. 94 устанавливает особенности участия экспертов именно в оценке результатов исполнения контракта.

Следовательно, формулируем общий вывод: для проведения экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта могут привлекаться эксперты, являющиеся работниками заказчика. Единственное требование к ним — они должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области объекта закупки.

Исключение из этого общего вывода предусмотрено лишь в ч. 4 ст. 94 Закона о контрактной системе. В ней установлены некоторые случаи, когда заказчик для закупки товаров, работ или услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должен привлекать эксперта, т.е. выбрать в качестве эксперта внешнее лицо и заключить с ним соответствующий контракт.

Что касается предмета экспертизы, то, кроме общей фразы о том, что эксперт проверяет поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги на их соответствие условиям контракта, в Законе о контрактной системе не содержится ни одной нормы, устанавливающей, что должен проверять эксперт, какие действия совершить. Видимо, законодатель имел в виду проверку экспертом соответствия поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги по количеству и качеству техническим условиям, предусмотренным документацией о закупке и контрактом. В связи с этим предмет экспертизы в каждом случае индивидуален. Но важно учитывать следующее правило: эксперт в ходе экспертизы должен совершить лишь те действия, которые он может совершить в силу имеющихся у него и у заказчика технических средств и навыков. К примеру, в случае поставки продовольственных товаров эксперт может лишь оценить их количество, а также качество с учетом переданного поставщиком сертификата соответствия, а также сроков годности товаров. Большего требовать от эксперта в этом случае невозможно.

Не менее значимой для заказчиков является проблема оформления результатов экспертизы. Выше уже было указано, что в силу ст. 94 Закона о контрактной системе заказчик обязан приложить к размещаемому на официальном сайте отчету об исполнении контракта (результатах отдельного этапа исполнения контракта) заключение по результатам проведенной экспертизы. В связи с этим возникают вопросы о том, всегда ли необходимо оформлять такое заключение, каким образом его оформлять, что в нем должно содержаться и т.п.

Некоторую ясность с ответами на эти вопросы внес Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ, который закрепил в Законе о контрактной системе изменение, согласно которому заключение эксперта прикладывается к отчету об исполнении контракта лишь в том случае, если заказчик для проведения экспертизы привлекал внешнего эксперта (экспертную организацию).

Чуть раньше такую же позицию высказало Минэкономразвития России. В письме от 30 сентября 2014 г. № Д28и-1889 министерство отразило важную позицию о том, что обязанность размещения на официальном сайте заключения эксперта распространяется лишь на случай привлечения эксперта (т.е. в случае, когда экспертом является внешнее лицо, привлеченное на основе соответствующего контракта). Соответственно, заказчик освобождается от этой обязанности, если проводит экспертизу своими силами.

В этом же письме высказана важная правовая позиция, что результаты экспертизы могут оформляться по выбору заказчика либо путем проставления визы (подписей) эксперта на документе о приемке товара, работы, услуги, либо путем составления специального экспертного заключения, либо иным образом. Подобный выбор заказчика должен быть заранее отражен в локальном правовом акте.

В целом, поддерживая работу Минэкономразвития России по разъяснению положений Закона о контрактной системе, хотелось бы отметить необходимость закрепления подобных разъяснений все-таки на законодательном уровне. Ведь как неоднократно подчеркивало само экономическое ведомство, его письма являются лишь «позицией министерства и носят исключительно рекомендательный характер» (см., например, письма Минэкономразвития РФ от 15 сентября 2011 г. N Д28-375, от 27 сентября 2011 г. N Д02-7415). Кроме того, следует учитывать, что подобные письма являются ответами на конкретные запросы, следовательно, они направляются лишь адресатам и нигде официально не публикуются. В связи с этим ознакомиться с их содержанием большинству участникам отношений по закупке просто не представляется возможным.

Прозрачность и антикоррупционность закупок

Что касается норм Закона о контрактной системе, нацеленных на обеспечение прозрачности всего цикла закупок — от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, то в 2014 году они в наименьшей степени затронули участников контрактной системы в сфере закупок.

Например, отчеты об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций должны быть размещены заказчиками на официальном сайте не позднее 1 апреля 2015 года. Формы таких отчетов на 1 января 2015 года ещё даже не утверждены Правительством РФ.

Единая информационная система, которую активно обсуждают, должна заработать с 2016 года. С этого же года начнется видеотрансляция публичных процедур.

С учетом положений Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ нормы Закона о контрактной системе в части составления по новым правилам планов-графиков и планов закупок перенесены с 2015 г. на 2016 г. Это значит, что на 2015 и на 2016 годы планы-графики заказчики должны разрабатывать и размещать по правилам, действовавшим до принятия Закона о контрактной системе.

В то же время некоторые положения Закона о контрактной системе, нацеленные на обеспечение прозрачности закупок, применялись уже в 2014 году. Например, к ним относятся нормы, устанавливающие обязанность заказчика публиковать на официальном сайте отчеты о результатах исполнения контрактов (части 9 и 10 ст. 94). Однако ознакомление с реестром контрактов, доступным на официальном сайте, позволяет утверждать, что не все заказчики добросовестно исполняют эту обязанность. Достаточно часто отчеты о результатах исполнения контрактов на официальном сайте не выкладываются, вместо них заказчики по старинке размещают документы о приемке и об оплате. В этой связи таким заказчикам следует обратить внимание на письмо Минфина России от 7 июля 2014 г. № 02-02-06/32616, где недвусмысленно подчеркнуто, что прилагать к отчету об исполнении контракта платежные поручения заказчика не нужно.

Отдельного внимания заслуживают нормы Закона о контрактной системе, направленные на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В этой связи следует положительно оценить введенные законодателем нормы о публичности процедуры вскрытия заявок на участие в запросе котировок. Это позволит лишить возможности недобросовестных заказчиков знакомиться с заявками на участие в запросе котировок до наступления даты их вскрытия.

Заметной является и тенденция законодателя по переводу закупок в электронную форму. Первый серьезный шаг в этом направлении был сделан ещё до принятия Закона о контрактной системе, когда основным способом закупки фактически был предусмотрен аукцион в электронной форме. Несмотря на критику такого подхода, он был сохранен и с принятием Закона о контрактной системе. Более того, сейчас активно обсуждается законопроект о проведении в электронной форме и конкурса (см. проект федерального закона № 623906-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»(в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме)»).

Тенденция по переводу закупок в электронную форму проявляется и в механизме подачи заявок. Согласно ст. 5 Закона о контрактной системе обмен электронными документами между участниками контрактной системы в сфере закупок, в том числе подача заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), окончательных предложений осуществляется, во-первых, с использованием усиленной электронной подписи и, во-вторых, с использованием единой информационной системы. Данная норма направлена на пресечение допускавшихся ранее некоторыми заказчиками злоупотреблений, проявлявшихся в досрочном (до наступления срока открытия доступа к этим заявкам) ознакомлении с электронными заявками, направляемыми участниками закупок на электронную почту заказчика. Чтобы такую возможность пресечь законодатель закрепил правило о необходимости подачи заявок в электронной форме (за исключением электронного аукциона) только через единую информационную систему.

При этом поскольку единая информационная система в настоящее время не внедрена, а действующий официальный сайт не располагает подобным сервисом, то заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) пока подаются только в письменной форме (за исключением электронного аукциона, заявки на который подаются участниками закупки в электронной форме оператору электронной площадки). На это обратило внимание Минэкономразвития России в письме от 27.02.2014 № Д28и-208. В нем экономическое ведомство подчеркнуло, что при таких способах закупки, как открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений, возможность подачи заявки в электронной форме не может быть реализована до ввода в эксплуатацию единой информационной системы. Более того, указание в документации о закупке возможности подачи заявок в электронной форме, по мнению ФАС России, образует признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ (см., например, решение ФАС России от 9 июня 2014 г. № К-922/14).

Однако при этом следует учитывать, что если заказчик в документации о закупке все-таки указал возможность подачи заявок в электронной форме, то судебная практика признает необходимым рассмотреть поданную участником закупки заявку в электронной форме. Например, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 14 октября 2014 г. по делу № А34-2971/2014 пришел к выводу, что заказчик не вправе отклонить заявку в электронной форме, если в извещении предусмотрена возможность подачи заявки в электронной форме (без ссылок на единую информационную систему), а также указаны адреса электронной почты заказчика.

При оценке антикоррупционных норм Закона о контрактной системе нельзя не упомянуть также о ст. 93, которая предусматривает в некоторых случаях (а именно при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 3, 6, 9 — 14, 17, 18, 22, 23, 27, 30 — 32, 34, 35, 37 — 41 ч. 1 ст. 93 Закона <3>) обязанность заказчика оформлять отчет, в котором обосновывается невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цена контракта и иные существенные условия контракта. Необходимость такого отчета вызывает большие сомнения, поскольку его содержание отражает во многом оценочные суждения заказчика относительно использования упрощенного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Представляется, что законодатель должен предоставить заказчикам и контролирующим органам более четкие и ясные указания относительно того, в каком случае применяется тот или иной способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В сложившейся же ситуации получается, что заказчик вроде бы вправе осуществить закупку в установленных случаях у единственного поставка (подрядчика, исполнителя), но он должен обосновать целесообразность такого решения. При этом, что понимается под такой целесообразностью, не ясно ни для заказчиков, ни для контролирующих органов. Это не только создает неопределенность в отношениях между заказчиками и контролирующими органами, но и явно порождает возможность злоупотреблений со стороны контролирующих органов, поскольку они могут по субъективным причинам обвинить заказчика в недостаточной обоснованности закупок товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

———————————

<3> До принятия Федерального закона от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ такая обязанность распространялась на заказчиков, осуществляющих любые закупки у единственного (подрядчика, исполнителя).

Противоречия в Законе о контрактной системе

Самостоятельную группу проблем с применением Закона о контрактной системе вызвали в 2014 году имеющиеся в нем противоречия. Помимо указанных выше норм, устанавливающих различные требования к экспертам, в Законе выявлены и иные противоречия.

Например, на практике возникли трудности с тем, как действовать заказчикам в случае признания аукционов несостоявшимися в связи с тем, что на них была подана единственная заявка или аукционной комиссией принято решение о признании только одного участника закупки, подавшего заявку на участие в таком аукционе, его участником. В силу статей 71 и 93 Закона контракт в этом случае заключается по результатам соответствующего согласования с уполномоченным контролирующим органом. При этом срок согласования не должен быть более чем десять рабочих дней с даты поступления указанного обращения. Однако ст. 70 Закона о контрактной системе устанавливает общее правило о том, что в течение пяти дней с даты размещения на официальном сайте протокола подведения итогов аукциона заказчик обязан разместить на официальном сайте без своей подписи проект контракта для подписания со стороны победителя аукциона. При этом никаких специальных норм о продлении этого пятидневного срока на случай заключения контракта по результатам соответствующего согласования с контролирующим органом в Законе не приведено. В результате это создает следующее противоречие: с одной стороны, заказчики обязаны направить контракт и иные документы в контролирующий орган, который согласовывает заключение контракта в десятидневный срок, а с другой стороны, у заказчика имеется лишь пять дней для размещения контракта на официальном сайте для подписания победителем аукциона.

Данное законодательное противоречие вновь вынуждено было разъяснять Минэкономразвития России в своих частных письмах. В частности, в письме от 19 августа 2014 г. № Д28и-1616 экономическое ведомство отметило, что в сложившейся ситуации, исходя из системного единства норм ст. 70 и п. 25 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, заказчик обязательно должен предварительно согласовать заключение такого контракта с контрольным органом. Только после этого он вправе начинать процедуру заключения контракта, предусмотренную ст. 70 Закона. В противном случае заказчик, направив проект контракта, заключение которого не согласовано с контрольным органом, участнику, может ввести его в заблуждение, обязывая преждевременно нести финансовые расходы на получение обеспечения исполнения контракта.

Ещё одна юридико-техническая ошибка законодателя обнаружена в норме, устанавливающей требования к членам комиссий по осуществлению закупок. В соответствии с ч. 5 ст. 39 Закона о контрактной системе заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Прежде всего у многих заказчиков возник вопрос с толкованием в приведенной норме слова «преимущественно». Минэкономразвития России в письмах от 8 ноября 2013 г. № ОГ-Д28-15539, от 31 декабря 2013 г. N Д28и-2420 пояснило, что слово «преимущественно» означает, что не менее 50 процентов (т.е. большинство) состава комиссии должны пройти профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Однако куда больше вопросов вызвало указание в приведенной норме на то, что члены комиссии по осуществлению закупок должны пройти профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, т.е. по положениям Закона о контрактной системе. Однако с учетом того, что такая переподготовка и курсы повышения квалификации стартовали лишь в 2014 году, возник логичный вопрос о том, кого включать в состав комиссий до окончания обучения заказчиком своих работников.

Понимая образовавшуюся проблему, Минэкономразвития России в письме от 23 сентября 2013 г. № Д28и-1070 высказало идею о необходимости расширительного толкования рассматриваемой нормы и применения для этого аналогии закона. Экономическое ведомство предложило до 2017 года предъявлять к членам комиссий по осуществлению закупок такие же требования, которые Закон о контрактной системе в ч. 23 ст. 112 установил для работников контрактных служб и контрактных управляющих: ими могут быть лица, имеющие профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (т.е. по Закону о размещении заказов 2005 г.).

Сложности с пониманием законодательных предписаний возникают и при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе, запросе котировок и запросе предложений. При регламентации всех этих процедур Закон о контрактной системе исходит из обязанности комиссии по осуществлению закупки объявить участникам закупки, присутствующим при вскрытии конвертов, о возможности подачи заявок (ч. 3 ст. 52, ч. 3 ст. 78, ч. 9 ст. 83 Закона). Однако непонятно, как это практически реализовать, если в других нормах Закон обязывает заказчика предоставить возможность присутствовать при вскрытии конвертов с заявками лишь участникам закупки, подавшим заявки (ч. 2 ст. 52, ч. 2 ст. 78, ч. 9 ст. 83), — если они подали заявки, то подать их снова они уже явно не смогут, а те участники, которые желают подать заявки, не допускаются до вскрытия конвертов.

Имеются подобные юридические промахи и в иных статьях Закон о контрактной системе. Это ещё раз свидетельствует о том, что его на сегодняшний день нельзя назвать безупречным по своему содержанию. Очевидно, те изменения, которые рассматриваемый Закон претерпел в 2014 году, являются не конечными. Он будет и должен изменяться и дальше для максимального приближения к целевым установкам, поставленным законодателем при разработке концепции Закона о контрактной системе, для закрепления в нем максимально ясных и недвусмысленных норм, для исключения различных противоречий. Будем ждать такие изменения в 2015 году.

Список литературы

  1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
  2. Галкин А.А. Анализ мониторинга правоприменительной практики Закона о КС во II квартале 2014 г. // Госзакупки. 2014. № 8.
  3. Чуряев А.В. Закон о контрактной системе: не нарушен ли баланс интересов? // Госзакупки. 2014. № 2.

Чуряев А.В. Итоги реализации Закона о контрактной системе в 2014 году // Право и экономика. 2014. № 12. С. 3 — 11.


   


Запись на обучение

Вступление в Торгово — промышленную палату Краснодарского края
14.07.2014 ООО «Бартон» подала заявку на членство в…

Начато сотрудничество с ООО «ИнитГрупп»
23.06.2014 начато сотрудничество с ООО «ИнитГрупп» -…

Начато тендерное сопровождение мебельной компании «Дельта»
30.04.2014 начато тендерное сопровождение мебельной…

Все новости



Отзыв Соколовской Оксаны Евгеньевны
Спасибо за очное обучение по учебным программам…

Отзыв Агаревской Елены Юрьевны
Спасибо, очень понравилось обучение в вашем учебном…

Отзыв Коптяевой Марины Александровны
Спасибо за дистанционное обучение по образовательной…

Все отзывы

Мы Вам перезвоним


  1. В какое время? (в рабочие дни с 9.00 до 18.30)










    Защита от спама, если вы человек - выберите эту опцию.